Η ΕΕ και η Τουρκία: Μια σχέση που χάνεται

Μια πληθώρα διαφωνιών στοιχειώνει τις σχέσεις ΕΕ-Τουρκίας. Χωρίς θετικό όραμα, τα πράγματα μπορεί μόνο να γίνουν χειρότερα.

 
Η πλήρους κλίμακας εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία αναζωογόνησε τη διεύρυνση της ΕΕ. Οι Ευρωπαίοι ηγέτες συχνά μιλούν για τη διεύρυνση ως «γεωπολιτική αναγκαιότητα». Ωστόσο, η ρητορική για τη διεύρυνση δεν επεκτείνεται ποτέ στην Τουρκία: η ενταξιακή διαδικασία της Άγκυρας σταμάτησε αμέσως μετά την έναρξη της το 2005 και επίσημα πάγωσε από την ΕΕ το 2018. Για κάποιο διάστημα, φαινόταν ότι η εισβολή της Ρωσίας θα μπορούσε επίσης να αναζωογονήσει τις σχέσεις  ΕΕ-Τουρκίας, οι οποίες βρίσκονταν σε πτωτική πορεία για πάνω από μια δεκαετία . Αλλά η υπόσχεση της αλλαγής ήταν βραχύβια.

Όταν ο Πούτιν ξεκίνησε την εισβολή του στην Ουκρανία, ο Τούρκος πρόεδρος Ρετζέπ Ταγίπ Ερντογάν καταδίκασε τις ενέργειες της Ρωσίας και η Τουρκία παρείχε πολύτιμη στρατιωτική υποστήριξη στην Ουκρανία, ιδιαίτερα drones. Η Άγκυρα έκλεισε τα Δαρδανέλια για τα ρωσικά πλοία, φιλοξένησε διερευνητικές ειρηνευτικές συνομιλίες μεταξύ Ρωσίας και Ουκρανίας και πέτυχε να μεσολαβήσει σε μια συμφωνία για τις εξαγωγές ουκρανικών σιτηρών μέσω της Μαύρης Θάλασσας. Ωστόσο, η Τουρκία δεν υιοθέτησε δυτικές κυρώσεις στη Ρωσία και η ΕΕ θεώρησε ότι δεν έκανε αρκετά για να αποτρέψει τη χρήση του εδάφους της από τη Μόσχα για να παρακάμψει τις κυρώσεις – στα τέλη του 2023 η Επιτροπή είπε ότι υπήρχαν «σημαντικές αποδείξεις ότι το έδαφος της Τουρκίας χρησιμοποιείται για εκτροπή εμπορευμάτων που υπόκεινται σε κυρώσεις στη Ρωσία». Επιπλέον, υπήρξαν εντάσεις σχετικά με το πάγωμα της αίτησης ένταξης της Σουηδίας στο ΝΑΤΟ από την Άγκυρα από τον Μάιο του 2022 έως τον Ιανουάριο του 2024, με βάση το σκεπτικό  ότι η Στοκχόλμη έπρεπε να σκληρύνει την προσέγγισή της με κουρδικές ομάδες που συνδέονται με το Εργατικό Κόμμα του Κουρδιστάν (PKK) – μια ομάδα που έχει πολεμήσει μια εξέγερση κατά του τουρκικού κράτους από τα μέσα της δεκαετίας του 1980 και την οποία η ΕΕ χαρακτηρίζει τρομοκρατική οργάνωση.

Η απάντηση της Τουρκίας στη σύγκρουση ανέδειξε τον σημαντικό ρόλο της στην ευρωπαϊκή ασφάλεια και έπεισε πολλούς Ευρωπαίους ηγέτες για την ανάγκη για μεγαλύτερη δέσμευση. Τον Ιούνιο του 2023, ανέθεσαν στην Επιτροπή και τον Ύπατο Εκπρόσωπο για τις Εξωτερικές Υποθέσεις, Josep Borrell, να βρουν νέες ιδέες για το πώς να εργαστούν εποικοδομητικά με την Άγκυρα . Η έκθεση, η οποία δημοσιεύθηκε τον Νοέμβριο του 2023, ξεκίνησε από την εκτίμηση ότι η ΕΕ είχε συμφέρον για μια εποικοδομητική σχέση με την Άγκυρα – έναν από τους πιο στρατηγικά σημαντικούς γείτονές της και σύμμαχο του ΝΑΤΟ. Συγκεκριμένα, η έκθεση συνιστούσε στην ΕΕ να ξαναρχίσει τους διαλόγους υψηλού επιπέδου με την Τουρκία που είχαν διακοπεί λόγω διμερών εντάσεων. Συνέστησε επίσης να προχωρήσει η σχεδιαζόμενη αναβάθμιση της τελωνειακής ένωσης ώστε να συμπεριλάβει τις υπηρεσίες, τη γεωργία και τις δημόσιες προμήθειες, εάν η Άγκυρα ενεργήσει εποικοδομητικά για την επίλυση της Κυπριακής διαφοράς. Τέλος, η έκθεση πρότεινε ότι η ΕΕ πρέπει να εργαστεί για τον εξορθολογισμό της διαδικασίας αίτησης θεώρησης για ορισμένους Τούρκους πολίτες, όπως επιχειρηματίες και φοιτητές.

Στα χαρτιά, αυτή ήταν μια εποικοδομητική ατζέντα που θα μπορούσε να προωθήσει τις σχέσεις. Ξεκίνησαν εκ νέου ορισμένοι διάλογοι υψηλού επιπέδου, ιδίως αυτός για το εμπόριο, και αυτό είχε ως αποτέλεσμα συγκεκριμένη πρόοδο στην επίλυση ορισμένων από τους εμπορικούς «ερεθιστικούς παράγοντες» που υπονόμευαν τη λειτουργία της τελωνειακής ένωσης: από τις 15 Ιουλίου, 26 από αυτές είχε λυθεί . Και τον Αύγουστο, ο Τούρκος υπουργός Εξωτερικών Χακάν Φιντάν παρευρέθηκε σε άτυπη συνάντηση των υπουργών Εξωτερικών της ΕΕ για πρώτη φορά μετά από πέντε χρόνια. Ωστόσο, υπάρχει ακόμη μεγάλη αντίθεση για την έναρξη διαπραγματεύσεων για την τελωνειακή ένωση μεταξύ των κρατών-μελών.

Τρεις σειρές θεμάτων εξακολουθούν να εμποδίζουν την πρόοδο. Το πρώτο είναι το Κυπριακό και η ταραγμένη σχέση της Τουρκίας με την Ελλάδα. Μόλις η Κύπρος εντάχθηκε στην ΕΕ το 2004, η Ένωση απέκτησε ένα κράτος-μέλος εγκλωβισμένο σε μια διαμάχη δεκαετιών με την Τουρκία. Η Άγκυρα αρνείται να αναγνωρίσει την Κύπρο και υποστηρίζει την αυτονομιστική Τουρκική Δημοκρατία της Βόρειας Κύπρου – ένα κράτος που μόνο αυτή αναγνωρίζει. Οι απόπειρες υπό την ηγεσία του ΟΗΕ για επανένωση του νησιού απέτυχαν να οδηγήσουν σε σημαντική πρόοδο. Τα τελευταία χρόνια, η Τουρκία έχει εγκαταλείψει την προηγούμενη υποστήριξή της για επανένωση και προσπάθησε να ενισχύσει τη θέση του Βορρά. Παράλληλα, από τις αρχές της δεκαετίας του 2010, η Άγκυρα έχει στείλει πλοία στα ανοικτά των ακτών της Κύπρου για να διεκδικήσει μια μεγάλη θαλάσσια ζώνη κοντά στο νησί και τα κοιτάσματα φυσικού αερίου που περιέχει. Η σχέση της Άγκυρας με την Ελλάδα υπήρξε επίσης συχνή πηγή τριβών με την ΕΕ. Η Ελλάδα και η Τουρκία διαφωνούν για την οριοθέτηση του εναέριου χώρου και των εθνικών τους υδάτων, και η Τουρκία διεκδικεί την κυριαρχία σε ορισμένες ελληνικές νησίδες στο Αιγαίο. Αυτές οι διαμάχες έχουν επανειλημμένα φέρει την Αθήνα και την Άγκυρα στα πρόθυρα ανοιχτής σύγκρουσης – πιο πρόσφατα το 2020.

Το δεύτερο ζήτημα είναι η δημοκρατική οπισθοδρόμηση της Τουρκίας και η κατάσταση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στη χώρα. Όταν η Άγκυρα ξεκίνησε τις ενταξιακές της διαπραγματεύσεις στην ΕΕ, οι δημοκρατικές ελευθερίες βελτιώνονταν. Πολλοί Ευρωπαίοι είδαν τον Ερντογάν ως μεταρρυθμιστή, δεσμευμένο να προωθήσει την ένταξη της Άγκυρας στην ΕΕ και πρόθυμο να αναλάβει τον ισχυρό στρατό της χώρας. Όμως, αφού μείωσε με επιτυχία την επιρροή του στρατού, ο Ερντογάν άρχισε να εδραιώνει την εξουσία στις αρχές της δεκαετίας του 2010. Ένα αποτυχημένο πραξικόπημα το 2016 προκάλεσε μια εντατική καταστολή των διαφωνιών που η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επέκρινε ως δυσανάλογη. Η ΕΕ εκφράζει τακτικά ανησυχία για την κατάσταση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των δημοκρατικών ελευθεριών στην Τουρκία – συμπεριλαμβανομένης της «στόχευσης πολιτικών κομμάτων, υπερασπιστών των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και μέσων ενημέρωσης» .

Το τρίτο ζήτημα είναι ο αυξανόμενος αριθμός διαφωνιών για την εξωτερική πολιτική μεταξύ Άγκυρας και Βρυξελλών. Πολλοί Ευρωπαίοι φορείς χάραξης πολιτικής θεωρούν την τουρκική εξωτερική πολιτική ως απειλητική και ανταγωνιστική. Ιδιαίτερο πρόβλημα θεωρείται η εμβάθυνση των δεσμών της Τουρκίας με την Κίνα και τη Ρωσία. Για παράδειγμα, η Άγκυρα υπέβαλε αίτηση για ένταξη στην ομάδα χωρών BRICS και δήλωσε ότι θέλει να ενταχθεί στον Σινο-Ρωσικό Οργανισμό Συνεργασίας της Σαγκάης . Η Τουρκία έχει αγοράσει επίσης ένα ρωσικό σύστημα αεράμυνας S-400, το οποίο οι σύμμαχοι του ΝΑΤΟ υποστηρίζουν ότι είναι ασύμβατο με τις αεροπορικές άμυνες της συμμαχίας. Οι στρατιωτικές επιχειρήσεις της Άγκυρας στη Συρία και τη Λιβύη, και η υποστήριξή της στην επίθεση του Αζερμπαϊτζάν στο Ναγκόρνο-Καραμπάχ το 2023, έχουν επίσης οδηγήσει σε εντάσεις με πολλές χώρες της ΕΕ (και με τις ΗΠΑ). Ως αποτέλεσμα των κακών σχέσεων, οι ευρωπαϊκές χώρες βλέπουν όλο και περισσότερο την Τουρκία ως ανταγωνιστή της ΕΕ στα Δυτικά Βαλκάνια, την Κεντρική Ασία και την Αφρική – όλες οι περιοχές όπου η Άγκυρα επιδίωξε να αυξήσει την οικονομική και διπλωματική της επιρροή.

Αυτά τα τρία σετ εμποδίων επανεμφανίζονται κάθε φορά που εξωτερικά γεγονότα ωθούν τις Βρυξέλλες και την Άγκυρα πιο κοντά. Το 2016, η μεταναστευτική κρίση ώθησε τους Ευρωπαίους ηγέτες να στραφούν στην Άγκυρα για βοήθεια. Σε αντάλλαγμα για τη συνεργασία της Τουρκίας, η ΕΕ πρόσφερε δισεκατομμύρια χρηματοδότηση για να βοηθήσει στη φροντίδα των 2,7 εκατομμυρίων Σύριων προσφύγων που βρίσκονταν τότε στη χώρα. Υποσχέθηκε επίσης ταξίδια χωρίς βίζα για τους Τούρκους πολίτες και αναβάθμιση της τελωνειακής ένωσης. Το στοιχείο χρηματοδότησης των προσφύγων της συμφωνίας διατηρείται σε γενικές γραμμές, με την ΕΕ να παρέχει στην Τουρκία 6 δισεκατομμύρια ευρώ αφιερωμένα στην υποστήριξη των προσφύγων από το 2016. Όμως οι εντάσεις μεταξύ Τουρκίας και Ελλάδας και Κύπρου, η εσωτερική κατάσταση της Τουρκίας και η εξωτερική της πολιτική σήμαιναν ότι το υπόλοιπο της ατζέντας δεν  ξεκίνησε ποτέ. Μέχρι το 2018, οι σχέσεις επιδεινώθηκαν σε σημείο που η ΕΕ επίσημα πάγωσε τις ενταξιακές συνομιλίες . Το πάγωμα έγινε ακόμη πιο βαθύ το 2019-2020, όταν η ΕΕ ακύρωσε τους διαλόγους υψηλού επιπέδου με την Άγκυρα, μείωσε την προενταξιακή οικονομική βοήθεια και επέβαλε κυρώσεις σε ορισμένους Τούρκους αξιωματούχους για τις γεωτρήσεις της Άγκυρας στην ανατολική Μεσόγειο.

Η δυσκολία επίτευξης θετικής προόδου δελεάζει ορισμένους Ευρωπαίους να πιστεύουν ότι τα πράγματα θα ήταν ευκολότερα εάν η ΕΕ εγκατέλειπε το πλαίσιο προσχώρησης και επεδίωκε να οικοδομήσει μια εταιρική σχέση με την Türkiye επικεντρωμένη στη συνεργασία σε τομείς όπως η ενέργεια, η εξωτερική πολιτική και η μετανάστευση. Στην πράξη, αυτό προσπαθεί ήδη να κάνει η ΕΕ. Η συνεργασία στον τομέα της μετανάστευσης δεν συνδέεται με την ένταξη, με την Ένωση να παρέχει οικονομική στήριξη στους πρόσφυγες στην Türkiye και να χρηματοδοτεί τις προσπάθειες της Άγκυρας να σκληρύνει τα σύνορά της. Το σχέδιο εκσυγχρονισμού της τελωνειακής ένωσης είναι ανεξάρτητο από την ένταξη, όπως και οι άλλες ιδέες για την αναβίωση της σχέσης που περιέχονται στην έκθεση Borrell/Επιτροπής του περασμένου έτους.

Η ρητή εγκατάλειψη της ένταξης είναι απίθανο να βοηθήσει. Η εγκατάλειψη της προσχώρησης μπορεί να μειώσει τις τριβές που προκαλούνται από τις ανησυχίες της ΕΕ για την κατάσταση της δημοκρατίας και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στην Τουρκία. Αλλά δεν θα άρει τις εντάσεις που προκλήθηκαν από το άλυτο Κυπριακό ή από ευρύτερες διαφωνίες εξωτερικής πολιτικής. Επίσης, δεν θα έκανε τίποτα για να αντιμετωπίσει τις εμπορικές εντάσεις που είναι πιθανό να προκύψουν από την εφαρμογή του μηχανισμού προσαρμογής των συνόρων με άνθρακα της ΕΕ, ο οποίος θα πλήξει σκληρά την Άγκυρα . Ταυτόχρονα, η εγκατάλειψη της προσχώρησης πιθανότατα θα είχε ως αποτέλεσμα να κάνει την τουρκική κοινωνία, η οποία εξακολουθεί να ευνοεί την ένταξη στην ΕΕ , πιο αντιδυτική. Πάνω απ’ όλα, ο τερματισμός της ενταξιακής διαδικασίας θα ήταν σχεδόν σίγουρα μη αναστρέψιμος, καθώς η εκ νέου έναρξη της θα απαιτούσε τη συμφωνία όλων των κρατών-μελών. Τελικά, ο τερματισμός της προσπάθειας ένταξης της Τουρκίας θα έκλεινε τις επιλογές μόνο σε περίπτωση πολιτικής αλλαγής στην Άγκυρα.

Η εναλλακτική στην τρέχουσα παθητική προσέγγιση της ΕΕ θα ήταν μια πιο προοδευτική προσέγγιση που στοχεύει στη διαχείριση των διαφορών με την Άγκυρα, ενώ προσπαθεί να διατηρήσει και να εμβαθύνει τη συνεργασία σε επιλεγμένους τομείς – η ουσία της περσινής έκθεσης Borrell/Επιτροπής. Οι ηγέτες της ΕΕ θα πρέπει να αναβιώσουν αυτές τις προτάσεις. Είναι προς το συμφέρον της Ένωσης να ξαναρχίσουν όλοι οι διάλογοι υψηλού επιπέδου, ιδίως για τον εντοπισμό ευκαιριών για οποιαδήποτε ευθυγράμμιση των πολιτικών. Το αμοιβαίο οικονομικό συμφέρον για την αναβάθμιση της τελωνειακής ένωσης είναι προφανές. Υπάρχουν όμως και τομείς πιθανής συνεργασίας στην εξωτερική πολιτική: η Άγκυρα δεν θέλει μια Μαύρη Θάλασσα στην οποία κυριαρχεί η Ρωσία, μια Κεντρική Ασία κάτω από τον αντίχειρα της Κίνας ή μια Μέση Ανατολή στη φωτιά. Η Ένωση θα μπορούσε να ξεκινήσει διαπραγματεύσεις για την αναβάθμιση της τελωνειακής ένωσης χωρίς προϋποθέσεις, εξαρτώντας τα συμπεράσματα των συνομιλιών από τον όρο των δημοκρατικών ελευθεριών στην Τουρκία και την επίλυση της Κυπριακής διαφοράς. Αν και δεν υπάρχουν εγγυήσεις, μια αξιόπιστη υπόσχεση οικονομικών οφελών θα μπορούσε να διαμορφώσει τον λογισμό του Ερντογάν σε ζητήματα όπως η βοήθεια της ΕΕ στην αντιμετώπιση της καταστρατήγησης των ρωσικών κυρώσεων, η ενθάρρυνση των Τουρκοκυπρίων να αλλάξουν τη στάση τους για την επανένωση του νησιού και η συνέχιση της πρόσφατης ύφεσης με την Ελλάδα.

Οι πιθανότητες μιας σημαντικής ανακάλυψης είναι ελάχιστες. Όμως, χωρίς θετικό όραμα, οι σχέσεις ΕΕ-Türkiye θα συνεχίσουν να παρασύρονται. Επιπλέον, το status quo είναι λιγότερο βιώσιμο από ό, τι φαίνεται. Το εμπόριο θα μπορούσε να γίνει λιγότερο άγκυρα: ενώ η ΕΕ και η Τουρκία έχουν αντιμετωπίσει ορισμένους από τους ερεθιστικούς παράγοντες του εμπορίου στην τελωνειακή ένωση , άλλα ζητήματα παραμένουν και οι σχέσεις ενδέχεται να ενταθούν περαιτέρω καθώς η ΕΕ κλίνει προς τη βιομηχανική πολιτική και τον προστατευτισμό.

Η συνεργασία για τη μετανάστευση είναι πιο εύθραυστη από ό, τι φαίνεται: οι περισσότεροι Τούρκοι δυσανασχετούν με το γεγονός ότι η χώρα τους είναι ένα μαντρί για τους πρόσφυγες και η Άγκυρα προσπαθεί να επαναπατρίσει όσο το δυνατόν περισσότερους Σύριους – γεγονός που θα μπορούσε να δημιουργήσει εντάσεις με την ΕΕ. Ταυτόχρονα, η Türkiye θα συνεχίσει να ακολουθεί μια εξωτερική πολιτική που τα περισσότερα μέλη της ΕΕ βλέπουν ως πρόκληση. Η πιθανότητα για αναζωπυρώσεις σε τομείς όπως οι σχέσεις της Άγκυρας με τη Ρωσία ή η πολιτική της στην Ανατολική Μεσόγειο και τη Μέση Ανατολή θα παραμείνει υψηλή. Το πιο ανησυχητικό είναι ότι οι απλοί Τούρκοι είναι πιθανό να απογοητευτούν όλο και περισσότερο από την ΕΕ. Εάν συμβεί αυτό, τότε ακόμη και η πολιτική αλλαγή στην Άγκυρα πιθανότατα δεν θα είναι αρκετή για να αναβιώσει τη σχέση.

Ο Luigi Scazzieri είναι ανώτερος ερευνητής στο Κέντρο Ευρωπαϊκής Μεταρρύθμισης.