Η ΕΕ και οι προκλήσεις ασφαλείας: Κεντρικοποιημένες προμήθειες αμυντικών υλικών

Άρθρο  του atlanticcouncil.org εξετάζει τις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η Ευρωπαϊκή Ένωση όσον αφορά στην άμυνα, ιδιαίτερα την έλλειψη συνοχής στην αγορά άμυνας, και προτείνει λύσεις. Εστιάζει σε μια ιδέα που προτάθηκε από τον πρώην πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, Μάριο Ντράγκι, για μια κεντρική αρχή προμηθειών άμυνας για την ΕΕ, η οποία θα μπορούσε να εξαλείψει τις αποσπασματικές αγορές άμυνας και να ενισχύσει την ευρωπαϊκή βιομηχανική βάση.

 
Η ΕΕ και οι προκλήσεις ασφαλείας: Κεντρικοποιημένες προμήθειες αμυντικών υλικών

Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) θα πρέπει να εξετάσει σοβαρά τη δημιουργία ενός κεντρικού συστήματος προμηθειών αμυντικών υλικών, για την αντιμετώπιση των σύγχρονων προκλήσεων ασφάλειας. Τα πλεονεκτήματα ενός τέτοιου συστήματος, όπως αναφέρεται στις πηγές, είναι πολλά:

• Ενισχυμένη αποτελεσματικότητα: Η κεντρικοποίηση των προμηθειών θα μπορούσε να μειώσει το κόστος των στρατιωτικών εξοπλισμών, εξαλείφοντας τις αλληλεπικαλύψεις και τις σπατάλες που δημιουργούνται από τις 27 διαφορετικές αγορές άμυνας στην ΕΕ.
• Βελτιωμένη διαπραγματευτική ισχύς: Ένας ενιαίος αγοραστής, όπως η ΕΕ, θα είχε πολύ μεγαλύτερη διαπραγματευτική ισχύ έναντι των προμηθευτών, εξασφαλίζοντας καλύτερες τιμές και όρους.
• Ενίσχυση της ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας: Η κεντρικοποίηση των προμηθειών θα μπορούσε να δημιουργήσει ισχυρότερη ζήτηση για ευρωπαϊκά αμυντικά προϊόντα, ενθαρρύνοντας την ανάπτυξη της ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας.
• Καλύτερη διαχείριση αποθεμάτων: Ένα κεντρικό σύστημα θα επέτρεπε στην ΕΕ να δημιουργήσει ένα στρατηγικό απόθεμα αμυντικών υλικών, το οποίο θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί σε περίπτωση κρίσης.

Οι πηγές προτείνουν διάφορα μοντέλα για ένα κεντρικό σύστημα προμηθειών, από ένα απλό σύστημα συντονισμού έως ένα “υπερεθνικό αγοραστή” με σημαντική αγοραστική δύναμη.

Παράλληλα, η ΕΕ θα πρέπει να αντιμετωπίσει τις ακόλουθες προκλήσεις:

• Πολιτική βούληση: Η δημιουργία ενός κεντρικού συστήματος προμηθειών θα απαιτούσε σημαντική πολιτική βούληση από τα κράτη μέλη.
• Χρηματοδότηση: Η χρηματοδότηση ενός τέτοιου συστήματος θα αποτελούσε πρόκληση, ειδικά σε ένα περιβάλλον δημοσιονομικών περιορισμών.
• Θεσμική ικανότητα: Η ΕΕ θα έπρεπε να αναπτύξει την απαραίτητη θεσμική ικανότητα για τη διαχείριση ενός κεντρικού συστήματος προμηθειών.

Συμπερασματικά, η δημιουργία ενός κεντρικού συστήματος προμηθειών αμυντικών υλικών θα ήταν ένα σημαντικό βήμα προς την ενίσχυση της ασφάλειας της ΕΕ. Η υλοποίηση ενός τέτοιου συστήματος θα απαιτούσε σημαντικές προσπάθειες, αλλά τα οφέλη θα υπερέβαιναν κατά πολύ το κόστος.

 
Ενίσχυση του Ευρωπαϊκού Αμυντικού Κλάδου

Η ΕΕ αντιμετωπίζει προκλήσεις στην οικοδόμηση μιας ισχυρότερης και πιο ανεξάρτητης αμυντικής ικανότητας, λόγω της εξάρτησής της από προμηθευτές εκτός ΕΕ και της κατακερματισμένης φύσης του ευρωπαϊκού αμυντικού βιομηχανικού τομέα. Οι πηγές προτείνουν διάφορες λύσεις για την αντιμετώπιση αυτών των προβλημάτων:

• Κεντρικοποιημένος Φορέας Προμηθειών Άμυνας: Ο πρώην Πρόεδρος της ΕΚΤ, Μάριο Ντράγκι, πρότεινε τη δημιουργία μιας «Αρχής Αμυντικής Βιομηχανίας» που θα προμηθεύεται εξοπλισμό για λογαριασμό των κρατών μελών. Αυτή η προσέγγιση θα μπορούσε να ενοποιήσει τα σήματα ζήτησης, να ενθαρρύνει την παραγωγή σε κλίμακα και να μειώσει την εξάρτηση από εξωτερικούς προμηθευτές.
• Ενίσχυση των Υφιστάμενων Μηχανισμών: Η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει ήδη μηχανισμούς όπως το Ευρωπαϊκό Ταμείο Άμυνας (EDF) και η Μόνιμη Διαρθρωμένη Συνεργασία (PESCO), που αποσκοπούν στην προώθηση της συνεργασίας στον τομέα της άμυνας. Ωστόσο, αυτοί οι μηχανισμοί έχουν περιορισμένη αποτελεσματικότητα λόγω της έλλειψης δεσμευτικών υποχρεώσεων και της εμμονής σε εθνικά συμφέροντα.
• Αύξηση των Επενδύσεων στην Έρευνα και Ανάπτυξη: Η ΕΕ θα μπορούσε να αυξήσει τη χρηματοδότηση για την έρευνα και ανάπτυξη στον τομέα της άμυνας, ενισχύοντας το EDF ή δημιουργώντας νέα χρηματοδοτικά μέσα. Η αύξηση των επενδύσεων στην καινοτομία θα μπορούσε να ενισχύσει την ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας.

Πρακτικά παραδείγματα

• Πλατφόρμα AggregateEU: Η ΕΕ θα μπορούσε να αντλήσει έμπνευση από την πλατφόρμα AggregateEU, η οποία συντονίζει τις αγορές φυσικού αερίου για την επίτευξη χαμηλότερων τιμών. Ένας κεντρικός προμηθευτής άμυνας θα μπορούσε να διαπραγματευτεί ευνοϊκότερους όρους για τα κράτη μέλη.
• Κοινή προμήθεια πυρομαχικών 155 mm: Η ΕΕ έχει ήδη αναλάβει δράση για την κοινή προμήθεια πυρομαχικών 155 mm, δείχνοντας ότι η πολιτική βούληση για εμβάθυνση της συνεργασίας στον τομέα της άμυνας υφίσταται.

Προκλήσεις

• Πολιτική βούληση: Η υλοποίηση φιλόδοξων σχεδίων για μια πιο ενοποιημένη ευρωπαϊκή άμυνα απαιτεί ισχυρή πολιτική βούληση από τα κράτη μέλη. Η αντίσταση σε μεταβιβάσεις αρμοδιοτήτων στις Βρυξέλλες και η προσήλωση σε εθνικά συμφέροντα αποτελούν σημαντικά εμπόδια.
• Χρηματοδότηση: Η δημιουργία ενός κεντρικού προμηθευτή άμυνας ή η σημαντική αύξηση των επενδύσεων στην έρευνα και ανάπτυξη απαιτεί πρόσθετους πόρους. Η εξεύρεση χρηματοδότησης, μέσω του επόμενου Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου ή έκτακτων μέσων, θα αποτελέσει πρόκληση.

Συμπερασματικά, η ΕΕ έχει στη διάθεσή της διάφορες επιλογές για την ενίσχυση του ευρωπαϊκού αμυντικού κλάδου. Η επιτυχία αυτών των προσπαθειών εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την πολιτική βούληση των κρατών μελών και την ικανότητά τους να ξεπεράσουν εθνικά συμφέροντα προς όφελος της κοινής ευρωπαϊκής ασφάλειας.

 
Εμπόδια στην υλοποίηση κεντρικού συστήματος προμηθειών αμυντικού υλικού στην ΕΕ

Τα βασικά εμπόδια που αντιμετωπίζει η ΕΕ στην υλοποίηση ενός κεντρικού συστήματος προμηθειών αμυντικών υλικών είναι:

• Κατακερματισμένη αγορά: Η ΕΕ αποτελείται από 27 αγορές άμυνας, με αποτέλεσμα την κατακερματισμένη ζήτηση και τις σιλό αλυσίδες εφοδιασμού. Αυτή η κατακερματισμένη ζήτηση δυσκολεύει τους Ευρωπαϊκούς κατασκευαστές αμυντικού υλικού να λάβουν μακροπρόθεσμες επενδυτικές αποφάσεις.
• Εξάρτηση από αγορές εκτός ΕΕ: Οι Ευρωπαϊκές χώρες βασίζονται σε μεγάλο βαθμό σε προμήθειες αμυντικού υλικού από τρίτες χώρες, ιδίως από τις Ηνωμένες Πολιτείες. Αυτό αποδυναμώνει την Ευρωπαϊκή αμυντική βιομηχανία και την καθιστά εξαρτημένη από εξωτερικούς παράγοντες.
• Μικρό μέγεθος εταιρειών: Οι Ευρωπαϊκές εταιρείες αμυντικού υλικού είναι, κατά μέσο όρο, πολύ μικρότερες από τις αντίστοιχες αμερικανικές. Αυτό τους δυσκολεύει να ανταγωνιστούν σε παγκόσμιο επίπεδο και να επενδύσουν σε έρευνα και ανάπτυξη.
• Έλλειψη πολιτικής βούλησης: Υπάρχει έλλειψη πολιτικής βούλησης από τα κράτη μέλη για την παραχώρηση εξουσιών στις Βρυξέλλες για τη διαχείριση ενός κεντρικού συστήματος προμηθειών. Κάποιες χώρες, όπως η Γερμανία και η Ολλανδία, διστάζουν να χρηματοδοτήσουν επενδύσεις άμυνας μέσω ευρωομολόγων ή να μεταφέρουν εξουσίες στην ΕΕ.
• Ανεπαρκή υφιστάμενα θεσμικά όργανα: Τα υφιστάμενα θεσμικά όργανα, όπως η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Άμυνας (EDA) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Άμυνας (EDF), έχουν αποδειχθεί ανεπαρκή για την αντιμετώπιση των προκλήσεων. Η EDA αντιμετωπίζει προβλήματα ελεύθερης διακίνησης, ενώ το EDF δεν έχει επαρκή χρηματοδότηση και δεν κατευθύνει αποτελεσματικά τις αποφάσεις παραγωγής των εταιρειών.
• Εθνικιστικά συμφέροντα: Τα κράτη μέλη δίνουν προτεραιότητα στις εθνικές τους αμυντικές βιομηχανίες και εταιρείες, δυσχεραίνοντας τη συνεργασία και την ενοποίηση. Αυτό οδηγεί σε καθυστερήσεις και αδιέξοδα σε κοινά προγράμματα ανάπτυξης αμυντικού υλικού.

Η υιοθέτηση ενός κεντρικού συστήματος προμηθειών θα μπορούσε να βοηθήσει στην αντιμετώπιση αυτών των προβλημάτων, επιτρέποντας την ενοποίηση της ζήτησης, την ενίσχυση της διαπραγματευτικής ισχύος της ΕΕ και την ενθάρρυνση της ανάπτυξης μιας πιο ανταγωνιστικής Ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας. Ωστόσο, η υπέρβαση των πολιτικών εμποδίων και η εξεύρεση της απαραίτητης χρηματοδότησης παραμένουν σημαντικές προκλήσεις.

 
Τρεις προτεινόμενες προσεγγίσεις για Κεντρικό Σύστημα Προμηθειών Άμυνας στην ΕΕ

Οι πηγές προτείνουν τρεις βασικές προσεγγίσεις για την υλοποίηση ενός κεντρικού συστήματος προμηθειών αμυντικού εξοπλισμού στην ΕΕ:

1. Ενδιάμεσος Φορέας Διαπραγμάτευσης:

• Αυτή η προσέγγιση βασίζεται στην πρόταση του Ευρωπαϊκού Προγράμματος Βιομηχανίας Άμυνας (EDIP) για τη δημιουργία ενός “δομημένου ευρωπαϊκού προγράμματος εξοπλισμών”.
• Η ΕΕ θα όριζε έναν ενιαίο φορέα διαπραγμάτευσης εντός της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Άμυνας (EDA).
• Ο φορέας αυτός θα λειτουργούσε ως ενδιάμεσος μεταξύ των κρατών μελών και των βιομηχανιών άμυνας, διαπραγματευόμενος συμβόλαια σε στρατηγικούς τομείς.
• Δεν θα είχε δικό του προϋπολογισμό για αγορές, αλλά θα μπορούσε να διαπραγματεύεται συμφωνίες-πλαίσια για την προμήθεια εξοπλισμού από τα κράτη μέλη.
• Αυτή η προσέγγιση προσομοιάζει με τη λειτουργία της πλατφόρμας AggregateEU, η οποία συντονίζει τις αγορές φυσικού αερίου στην ΕΕ.

2. “28ος Αγοραστής” με Περιορισμένο Προϋπολογισμό:

• Σε αυτή την προσέγγιση, η ΕΕ θα λειτουργούσε ως ένας “28ος αγοραστής” αμυντικού εξοπλισμού, πέραν των κρατών μελών.
• Ο “28ος αγοραστής” θα προμηθευόταν άμυνας εξοπλισμό ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, όπως αυτά που προσδιορίζονται μέσω της PESCO, του Συντονισμένου Ετήσιου Ελέγχου για την Άμυνα, ή μέσω της αναθεώρησης της έρευνας και ανάπτυξης.
• Θα αγόραζε τουλάχιστον την ποσότητα εξοπλισμού που αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ των προβλεπόμενων κοινών προμηθειών των κρατών μελών και του στόχου του 40% που προβλέπεται στο EDIP.
• Ο εξοπλισμός αυτός θα αποθηκευόταν σε απόθεμα υπό τη διαχείριση της EDA.
• Το απόθεμα αυτό θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για μεταπώληση στα κράτη μέλη, για εξαγωγές σε συμμάχους ή για διανομή σε περίπτωση κρίσης.

3. “Σούπερ Πελάτης” με Μεγάλο Προϋπολογισμό:

• Αυτή η προσέγγιση προβλέπει τη δημιουργία ενός “σούπερ πελάτη” με προϋπολογισμό μεγαλύτερο από τον μεγαλύτερο εθνικό προϋπολογισμό άμυνας στην ΕΕ (ισοδύναμος με τον προϋπολογισμό της Γερμανίας, ύψους 137,6 δισεκατομμυρίων ευρώ).
• Ο “σούπερ πελάτης” θα είχε την οικονομική ισχύ να επηρεάζει τις επενδυτικές αποφάσεις των βιομηχανιών άμυνας.
• Θα μπορούσε να προωθήσει την ενοποίηση των αλυσίδων εφοδιασμού και να στηρίξει τις συγχωνεύσεις μεταξύ ευρωπαϊκών εταιρειών άμυνας.
• Θα μπορούσε να διαμορφώσει την ευρωπαϊκή βιομηχανία άμυνας στο πλαίσιο της διατλαντικής κατανομής εργασίας με το ΝΑΤΟ.

 
Χρηματοδότηση και Πολιτική Βούληση:

• Η δεύτερη και η τρίτη προσέγγιση απαιτούν σημαντική χρηματοδότηση, η οποία θα μπορούσε να προέλθει από το επόμενο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο ή από έκτακτα χρηματοδοτικά μέσα, όπως τα ευρωομόλογα.
• Η πρώτη προσέγγιση, ωστόσο, θα μπορούσε να υλοποιηθεί άμεσα, χωρίς πρόσθετους πόρους, δίνοντας χρόνο στην EDA να αναπτύξει την ικανότητα για μεγάλης κλίμακας προμήθειες.
• Η υλοποίηση οποιασδήποτε από τις τρεις προσεγγίσεις εξαρτάται από την πολιτική βούληση των κρατών μελών.
• Η Γερμανία και η Ολλανδία, για παράδειγμα, διστάζουν να χρηματοδοτήσουν επενδύσεις άμυνας μέσω ευρωομολόγων ή να μεταβιβάσουν αρμοδιότητες στις Βρυξέλλες.

Συνοψίζοντας, οι τρεις προτεινόμενες προσεγγίσεις για την υλοποίηση ενός κεντρικού συστήματος προμηθειών αμυντικού εξοπλισμού στην ΕΕ διαφέρουν ως προς το εύρος και την πολυπλοκότητά τους. Η επιλογή της κατάλληλης προσέγγισης εξαρτάται από παράγοντες όπως η πολιτική βούληση, η διαθεσιμότητα χρηματοδότησης και οι στόχοι της ΕΕ για την ενίσχυση της αμυντικής της ικανότητας.