Τράπεζα της Ελλάδος: Αισθητά μειωμένες οι ετήσιες απολήψεις της Ελλάδος από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ
Τα χρηματοδοτικά εργαλεία είναι ένας πιο αποτελεσματικός τρόπος αξιοποίησης των κοινοτικών πόρων, καθώς προωθούν: (α) συνέργειες με άλλες μορφές χρηματοδότησης όπως οι επιχορηγήσεις, (β) τεχνογνωσία από τους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς προς τους δημόσιους φορείς και διαχειριστές προγραμμάτων, (γ) κίνητρα για καλύτερες επιδόσεις με βάση αυστηρώς ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια και μεγαλύτερη διαφάνεια, και (δ) καινοτόμους τρόπους χρηματοδότησης, περιορίζοντας την παραδοσιακή εξάρτηση από επιχορηγήσεις. Σύμφωνα με έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής το Νοέμβριο του 2016, η Ελλάδα σχεδίαζε να διαθέσει μόλις το 3% των συνολικών πόρων του ΕΤΠΑ και του ΤΣ μέσω χρηματοδοτικών εργαλείων
Εισροές κοινοτικών πόρων και άλλα χρηματοδοτικά εργαλεία
Ειδικό θέμα, για τις εισροές κοινοτικών πόρων και άλλα χρηματοδοτικά εργαλεία, αναλύει η ενδιάμεση Έκθεση της Τράπεζας της Ελλάδος για τη Νομισματική Πολιτική 2017, στο οποίο συνοψίζονται οι διαθέσιμες μορφές κοινοτικής χρηματοδότησης μέσω ευρωπαϊκών ταμείων ή οργανισμών για την προώθηση των επενδύσεων στην ελληνική οικονομία. Κατόπιν, αναλύονται οι πρόσφατες εξελίξεις και προοπτικές στην απορρόφηση των κονδυλίων από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής. Ένα γενικό συμπέρασμα που προκύπτει είναι ότι η εντατικότερη χρήση χρηματοδοτικών εργαλείων έναντι επιχορηγήσεων μπορεί να μεγιστοποιήσει το αναπτυξιακό όφελος των κοινοτικών πόρων για την Ελλάδα.
1 Μορφές κοινοτικής χρηματοδότησης
1.1 Πολιτική συνοχής της ΕΕ και Κοινή Αγροτική Πολιτική (ΚΑΠ)
Η πολιτική συνοχής είναι η βασική πολιτική επενδύσεων της ΕΕ, η οποία αποσκοπεί στην υλοποίηση της στρατηγικής “Ευρώπη 2020” για την ανάπτυξη και την απασχόληση, καθώς και στη μείωση των ανισοτήτων μεταξύ των περιφερειών της ΕΕ. Κατά την τρέχουσα προγραμματική περίοδο 2014-2020 οι διαθέσιμοι πόροι για την πολιτική συνοχής ανέρχονται σε 454 δισεκ. Ευρώ για το σύνολο των κρατών-μελών της ΕΕ, αποτελώντας σχεδόν το 1/3 του Κοινοτικού Προϋπολογισμού. Στην Ελλάδα αναλογούν πόροι περίπου 21 δισεκ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές).
Η πολιτική συνοχής υλοποιείται μέσω πέντε Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ΕΔΕΤ). Αυτά είναι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ). Τα ΕΔΕΤ λειτουργούν υπό κοινό κανονιστικό πλαίσιο και εξειδικεύονται για την Ελλάδα στο Σύμφωνο Εταιρικής Σχέσης (ΣΕΣ) 2014-2020, το οποίο περιλαμβάνει επτά Τομεακά και 13 Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα.
Η χρηματοδότηση των επενδύσεων από τα ΕΔΕΤ γίνεται με δύο βασικές μορφές: (α) επιχορηγήσεις (μη επιστρεπτέες) και (β) δανειοδοτήσεις, εγγυοδοσίες και κεφαλαιουχικές συμμετοχές μέσω χρηματοδοτικών εργαλείων (financial instruments). Τα χρηματοδοτικά εργαλεία που στηρίζονται από τα ΕΔΕΤ μπορούν να συνδυαστούν με επιχορηγήσεις. Η χρηματοδότηση διοχετεύεται συνήθως μέσω τοπικών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, όπως τράπεζες αλλά και εταιρίες επενδύσεων ή εταιρίες κεφαλαίου επιχειρηματικών συμμετοχών.
Εκτός από τις απολήψεις στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής, η Ελλάδα λαμβάνει από την ΕΕ άμεσες αγροτικές ενισχύσεις στο πλαίσιο του Πυλώνα Ι της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ), συνολικού ύψους 15 δισεκ. ευρώ για την περίοδο 2014-2020 (περίπου 2,1 δισεκ. ευρώ ετησίως).
Συνδυαστικά, οι κοινοτικοί πόροι από την πολιτική συνοχής και την ΚΑΠ ανέρχονται για την Ελλάδα σε περίπου 35 δισεκ. ευρώ για την περίοδο 2014-2020 (ή 20% του ΑΕΠ του 2016).
1.2 Άλλα χρηματοδοτικά εργαλεία ευρωπαϊκών οργανισμών
Εκτός από τα ΕΔΕΤ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει και άλλα ταμεία ή προγράμματα που χρηματοδοτούν συγκεκριμένες δράσεις απευθείας από τον Κοινοτικό Προϋπολογισμό, οι οποίες συμβάλλουν στην υλοποίηση ενός θεματικού στόχου ή μιας πολιτικής της ΕΕ. Τα ταμεία αυτά λειτουργούν συμπληρωματικά ή/και συνδυαστικά με τα ΕΔΕΤ ή άλλα χρηματοδοτικά εργαλεία ευρωπαϊκών οργανισμών. Η χρηματοοικονομική στήριξη που παρέχουν μπορεί να έχει διάφορες μορφές, όπως επιχορηγήσεις, δάνεια, εγγυήσεις, εισφορές κεφαλαίου και βραβεία. Η πλειονότητα αυτών των ταμείων υπόκειται σε κεντρική διαχείριση από την ΕΕ και οι δράσεις υλοποιούνται μέσω προσκλήσεων για υποβολή προτάσεων απευθείας στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τους εκτελεστικούς της φορείς. Στοχεύουν κυρίως σε μικρομεσαίες επιχειρήσεις, μη κυβερνητικές οργανώσεις, νέους, ερευνητές, γεωργούς και δημόσιους οργανισμούς. Χαρακτηριστικά παραδείγματα τέτοιων ταμείων από όπου έχει αντλήσει χρηματοδότηση η Ελλάδα είναι τα ταμεία για την αντιμετώπιση της προσφυγικής κρίσης, το Ταμείο Ευρωπαϊκής Βοήθειας προς τους Απόρους, το ευρωπαϊκό πρόγραμμα έρευνας και καινοτομίας “Ορίζοντας 2020”, το COSME-Εγγυήσεις για Δάνεια, το InnovFin-Εγγυήσεις για ΜΜΕ και το Πρόγραμμα για την Απασχόληση και την Κοινωνική Καινοτομία. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπολογίζει τις εισροές μέσω αυτών των ταμείων στην Ελλάδα σε 1,4 δισεκ. ευρώ από το 2014 έως τον Ιούνιο του 2017.
Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ), ο πυρήνας του Επενδυτικού Σχεδίου για την Ευρώπη (ή Σχεδίου Γιούνκερ), συστάθηκε το 2015 από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε συμφωνία με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) και ενισχύθηκε το 2016 με στόχο την κινητοποίηση επενδύσεων 500 δισεκ. ευρώ στην ΕΕ έως το 2020. Το ΕΤΣΕ παρέχει εγγυήσεις δανείων και συμμετοχές σε ίδια κεφάλαια για στρατηγικές επενδύσεις κυρίως σε υποδομές, ενέργεια, καινοτομία και μικρομεσαίες επιχειρήσεις. Προβλέπει καινοτόμες πρακτικές, όπως το συνδυασμό πόρων του ΕΤΣΕ με άλλα ταμεία της ΕΕ (π.χ. ΕΔΕΤ), τη δημιουργία “επενδυτικών πλατφορμών” και στοχευμένες παρεμβάσεις του Ευρωπαϊκού Κόμβου Επενδυτικών Συμβουλών. Έτσι αυξάνονται οι διαθέσιμοι πόροι και κατ’ επέκταση ο αριθμός των πραγματοποιούμενων επενδύσεων. Τα έργα του ΕΤΣΕ πρέπει να χαρακτηρίζονται από “προσθετικότητα”, δηλαδή να αντιμετωπίζουν ανεπάρκειες της αγοράς ή να καλύπτουν επενδυτικές προτάσεις που δεν θα λάμβαναν χρηματοδότηση ή το ίδιο ποσό χρηματοδότησης χωρίς τη στήριξη του ΕΤΣΕ (π.χ. έργα υψηλού επενδυτικού κινδύνου). Από την έναρξη των δράσεων του ΕΤΣΕ στην Ελλάδα το 2016, έχει εγκριθεί χρηματοδότηση 1,5 δισεκ. ευρώ, που εκτιμάται ότι θα οδηγήσει σε επενδύσεις άνω των 5 δισεκ. ευρώ. Η Ελλάδα είναι μία από τις επτά χώρες (μαζί με το Ηνωμένο Βασίλειο, τη Γαλλία, τη Γερμανία, την Ιταλία, την Πολωνία και την Ισπανία) που έχουν εξασφαλίσει πάνω από 1 δισεκ. ευρώ χρηματοδότηση από το ΕΤΣΕ (με μόχλευση του Ομίλου της ΕΤΕπ).
Τέλος, οι ελληνικές επιχειρήσεις χρηματοδοτούνται από άλλα χρηματοδοτικά εργαλεία του Ομίλου της ΕΤΕπ ή της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης με πόρους που αντλούν οι οργανισμοί είτε από ίδια κεφάλαια είτε από τις κεφαλαιαγορές, άμεσα ή έμμεσα μέσω επιλεγμένων χρηματοοικονομικών διαμεσολαβητών, συνηθέστερα πιστωτικών ιδρυμάτων. Συνοψίζοντας όλα τα χρηματοδοτικά εργαλεία υπό τη διαχείριση του Ομίλου της ΕΤΕπ και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης, από το 2014 μέχρι σήμερα έχουν υπογραφεί συμφωνίες για χρηματοδότηση των ελληνικών επιχειρήσεων ύψους περίπου 9 δισεκ. Ευρώ (εκ των οποίων περίπου 6 δισεκ. ευρώ με την ΕΤΕπ, 1,5 δισεκ. ευρώ με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων και 1,4 δισεκ. ευρώ με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης).Το μεγαλύτερο μέρος συνιστά δανειοδότηση προς τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις και χρηματοδοτήσεις στους τομείς της ενέργειας και των υποδομών.
2 Απορρόφηση κοινοτικών πόρων από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ
2.1 Πρόσφατες εξελίξεις και πιθανοί λόγοι υστέρησης της ετήσιας απορρόφησης του 2017
Οι ετήσιες απολήψεις της Ελλάδος από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ ανήλθαν σε 503 εκατ. ευρώ το εννεάμηνο Ιανουαρίου-Σεπτεμβρίου του 2017, αισθητά μειωμένες σε σχέση με την αντίστοιχη περίοδο τόσο των τριών προηγούμενων ετών της τρέχουσας προγραμματικής περιόδου όσο και του τέταρτου έτους των προηγούμενων προγραμματικών περιόδων ΕΣΠΑ 2007-2013 και Γ’ ΚΠΣ 2000-2006.
Η σχετικά χαμηλή μέχρι τώρα ετήσια απορρόφηση του 2017 ερμηνεύεται μερικώς από παράγοντες που ενίσχυσαν την απορρόφηση τα προηγούμενα τρία έτη και δεν υφίστανται πλέον, καθώς και από παράγοντες που αφορούν πιο άμεσα το 2017.
Την περίοδο 2014-2016, οι αυξημένες κοινοτικές εισροές σχετίζονται με την πλήρη απορρόφηση των υπολειπόμενων πόρων του ΕΣΠΑ 2007-2013 (βλ. Διάγραμμα Α), η οποία υποβοηθήθηκε από το έκτακτο μέτρο της ΕΕ για αύξηση της κοινοτικής συγχρηματοδότησης στο 100% με αναδρομική ισχύ, και από την απόφαση για πρόωρη εκταμίευση του τελικού υπολοίπου 5% των πληρωμών που θα καταβαλλόταν κατά τo “κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων” το Μάρτιο του 2017.
Επίσης αντανακλούν την παροχή από την ΕΕ προς την Ελλάδα “πρόσθετης” προχρηματοδότησης ύψους 3,5% του ποσού της ενίσχυσης από τα τρία διαρθρωτικά ταμεία και το ΕΤΘΑ ετησίως για το 2015 και το 2016,5 η οποία ισοδυναμεί με επιπλέον 500 εκατ. ευρώ ετησίως.
Η σχεδόν πλήρης αξιοποίηση της πρόσθετης προχρηματοδότησης συνέβαλε σημαντικά στην παροχή ρευστότητας προς την οικονομία και την ομαλή εκκίνηση των προγραμμάτων της νέας περιόδου. Εντούτοις, η σχετική έλλειψη νέων και ώριμων έργων, καθώς και σε μικρότερο βαθμό η επιστροφή εντός του 2017 των “ετήσιων” προκαταβολών του 2016 που δεν χρησιμοποιήθηκαν περιόρισαν το ρυθμό απορρόφησης.
2.2 Αξιολόγηση του σωρευτικού ρυθμού απορρόφησης του ΣΕΣ 2014-2020
Σωρευτικά από την έναρξη της τρέχουσας προγραμματικής περιόδου μέχρι σήμερα, η απορρόφηση κοινοτικών πόρων από τα διαρθρωτικά ταμεία ανέρχεται σε περίπου 20% για το ΣΕΣ 2014-2020.7 Ο σωρευτικός ρυθμός απορρόφησης σε αυτή τη φάση θα μπορούσε να κριθεί ως κανονικός και συγκρίσιμος με προηγούμενες προγραμματικές περιόδους, καθώς η εμπειρία έχει δείξει μια έντονη επιτάχυνση της απορρόφησης προς το τέλος της προγραμματικής περιόδου, καθώς και τα επόμενα δύο χρόνια από τη λήξη της.
Επίσης, ο σωρευτικός ρυθμός απορρόφησης των διαρθρωτικών πόρων από την Ελλάδα είναι σημαντικά υψηλότερος από το μέσο όρο της ΕΕ (10%), γεγονός που εν μέρει αντανακλά το θετικό αποτέλεσμα της πρόσθετης προκαταβολής που δόθηκε στην Ελλάδα, η οποία ήταν σημαντικά μεγαλύτερη έναντι εκείνης άλλων κρατών-μελών της ΕΕ. Όμως, σε σύγκριση με άλλες χώρες με υψηλή απορρόφηση όπως η Φινλανδία και η Πορτογαλία, οι ενδιάμεσες πληρωμές (επιβεβαιωμένη πραγματοποιηθείσα δαπάνη) στην Ελλάδα υπολείπονται των προκαταβολών, γεγονός το οποίο μπορεί να αποτελεί ένδειξη χαμηλού ρυθμού υλοποίησης των έργων (βλ. Διάγραμμα Β).
2.3 Προοπτικές ταχύτερης απορρόφησης των διαρθρωτικών πόρων και προκλήσεις
Η οπισθοβαρής αλλά έγκαιρη εκτέλεση του συγχρηματοδοτούμενου σκέλους του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) εντός του έτους αναμένεται να αυξήσει την απορρόφηση των κοινοτικών πόρων το τελευταίο τρίμηνο του 2017 και το πρώτο τρίμηνο του 2018. Παρ’ όλα αυτά, οι ελληνικές αρχές θα πρέπει να επιταχύνουν την ένταξη και την ωρίμανση νέων έργων στο ΣΕΣ 2014-2020. Καθυστερήσεις στην ολοκλήρωση των έργων που μεταφέρθηκαν από το ΕΣΠΑ 2007- 2013 ή στη διαδικασία ένταξης νέων έργων συνεπάγονται υστέρηση στην απορρόφηση των κοινοτικών πόρων και στην υλοποίηση των επενδύσεων. Τα έργα που έχουν ενταχθεί μέχρι τώρα στο ΣΕΣ 2014-2020, συνολικού προϋπολογισμού (κοινοτική και εθνική δαπάνη) 8,2 δισεκ. ευρώ, δεσμεύουν περίπου το 45% των διαθέσιμων διαρθρωτικών πόρων της ΕΕ για την Ελλάδα.
Παράγοντες που αναμένεται να βοηθήσουν στην ταχύτερη απορρόφηση των κοινοτικών πόρων είναι: (α) τα υψηλά ποσοστά κοινοτικής συγχρηματοδότησης, τα οποία φθάνουν σε ορισμένες περιπτώσεις έως και το 90% του προϋπολογισμού της συγχρηματοδοτούμενης επένδυσης, (β) οι προβλεπόμενες ετήσιες προκαταβολές έως το 2023 και ο Ανοικτός Καταπιστευτικός Λογαριασμός (escrow account) που εξασφαλίζει στους δικαιούχους προκαταβολές χωρίς εγγυητική επιστολή, (γ) οι θεσμικές παρεμβάσεις για αποτελεσματικότερη υλοποίηση των προγραμμάτων, όπως η οριοθέτηση μεταξύ πολιτικών και διοικητικών καθηκόντων, ο ενισχυμένος συντονισμός των ταμείων, η εντατικοποίηση των μέτρων καταπολέμησης της απάτης, η απλούστευση του κύκλου πληρωμών των έργων και η δημιουργία νέων χρηματοδοτικών εργαλείων με στήριξη από τα ΕΔΕΤ και (δ) το νέο σύστημα διενέργειας ηλεκτρονικών διαγωνισμών δημοσίων έργων.
Ανασταλτικά συνεχίζουν να λειτουργούν ορισμένες διοικητικές και οργανωτικές δυσκαμψίες σε διάφορα στάδια εκτέλεσης του ΣΕΣ 2014-2020 (εξειδίκευση δράσεων, προσκλήσεις, επιλογή τελικών δικαιούχων, ένταξη και υλοποίηση έργων, πληρωμές), παρά τις εντατικές προσπάθειες των κοινοτικών και ελληνικών αρχών τα τελευταία χρόνια για άρση τους.
Ειδικότερα, εμπόδια ή καθυστερήσεις παρατηρούνται σε τομείς όπως: (α) η δημιουργία ενιαίου νομοθετικού πλαισίου για τις απαλλοτριώσεις και ολοκληρωμένου χωροταξικού πληροφοριακού συστήματος για την παρακολούθησή τους, (β) η απλούστευση του νομοθετικού πλαισίου για τις αρχαιολογικές εργασίες, (γ) η βελτίωση της διοικητικής και διαχειριστικής ικανότητας και τεχνογνωσίας των στελεχών που εμπλέκονται στο ΣΕΣ και (δ) η μείωση της γραφειοκρατίας στον έλεγχο των πράξεων και την πληρωμή των τελικών δικαιούχων.
3 Μεγιστοποίηση του οφέλους από την κοινοτική χρηματοδότηση
Η ενεργοποίηση περισσότερων χρηματοδοτικών εργαλείων και η αξιοποίηση των αυξημένων δυνατοτήτων που προσφέρουν έναντι των επιχορηγήσεων μπορούν να μεγιστοποιήσουν το αναπτυξιακό όφελος των διαθέσιμων κοινοτικών πόρων για επενδύσεις στην ελληνική οικονομία. Τα χρηματοδοτικά εργαλεία παρέχουν δυνατότητες για την άντληση και ανάμιξη κονδυλίων από διαφορετικές κοινοτικές, δημόσιες ή ιδιωτικές πηγές (blending), την ανακύκλωση πόρων για τη χρηματοδότηση άλλων επενδύσεων (revolving) και τη μόχλευση πόρων με την προσέλκυση πρόσθετων ιδιωτικών και δημόσιων κεφαλαίων (leveraging). Συνεπώς, το τελικό ποσό χρηματοδότησης που διατίθεται για επενδύσεις μέσω χρηματοδοτικών εργαλείων είναι πολύ μεγαλύτερο από τους αρχικά διαθέσιμους κοινοτικούς πόρους, δημιουργώντας πολλαπλασιαστικά οφέλη στην πραγματική οικονομία.
Τα χρηματοδοτικά εργαλεία είναι ένας πιο αποτελεσματικός τρόπος αξιοποίησης των κοινοτικών πόρων, καθώς προωθούν: (α) συνέργειες με άλλες μορφές χρηματοδότησης όπως οι επιχορηγήσεις, (β) τεχνογνωσία από τους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς προς τους δημόσιους φορείς και διαχειριστές προγραμμάτων, (γ) κίνητρα για καλύτερες επιδόσεις με βάση αυστηρώς ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια και μεγαλύτερη διαφάνεια, και (δ) καινοτόμους τρόπους χρηματοδότησης, περιορίζοντας την παραδοσιακή εξάρτηση από επιχορηγήσεις. Σύμφωνα με έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής το Νοέμβριο του 2016, η Ελλάδα σχεδίαζε να διαθέσει μόλις το 3% των συνολικών πόρων του ΕΤΠΑ και του ΤΣ μέσω χρηματοδοτικών εργαλείων, σε σύγκριση με 20% στην Πορτογαλία, 10% στην Ιταλία και 8% στην Ισπανία και στην ΕΕ (μέσος όρος).
