Γραφείο Προϋπολογισμού Βουλής: Ο Προϋπολογισμός του 2017 είναι φοροκεντρικός
Ο Προϋπολογισμός 2017, όπως αποτυπώνεται στην Εισηγητική Έκθεση, έχει βραχυπρόθεσμα υφεσιακές τάσεις, τονίζει το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής σε έκθεση που συνέταξε επί του τελικού σχεδίου του κρατικού προϋπολογισμού του 2017, σημειώνοντας ότι οι αυξήσεις φόρων αποθαρρύνουν την εργασία και την επιχειρηματικότητα (από την πλευρά της προσφοράς) και επομένως θολώνουν τις προοπτικές ανάκαμψης.
Η Εισηγητική Έκθεση του Προϋπολογισμού 2017 υπηρετεί ρητά την «επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων, που αποτελούν διεθνείς δεσμεύσεις της χώρας».Η διατύπωση αυτή επιβεβαιώνει τη βούληση της κυβέρνησης να εφαρμόσει το πρόγραμμα προσαρμογής (τρίτο Μνημόνιο όπως επικαιροποιήθηκε τον Ιούνιο 2016). Όμως, κρίσιμες προβλέψεις, όπως για παράδειγμα ο ρυθμός μεγέθυνσης του ΑΕΠ, εξαρτώνται από αρκετούς όρους έτσι ώστε η πραγματοποίησή τους να είναι επερωτήσιμη.
1.Ο Προϋπολογισμός 2017, όπως αποτυπώνεται στην Εισηγητική Έκθεση, έχει βραχυπρόθεσμα υφεσιακές τάσεις μολονότι η υφεσιακή επίπτωση μπορεί να εξουδετερωθεί με την αλλαγή του οικονομικού κλίματος λόγω ολοκλήρωσης των αξιολογήσεων.
Η Εισηγητική Έκθεση αναγνωρίζει ρητά ότι μεσοπρόθεσμα η επιστροφή στον ενάρετο κύκλο της ανάπτυξης θα επιτευχθεί υπό προϋποθέσεις. Οι σπουδαιότερες:
«Η συνεπής εφαρμογή του νέου προγράμματος στήριξης της ελληνικής οικονομίας, σε συνδυασμό με τη σταδιακή χαλάρωση των περιορισμών στην κίνηση κεφαλαίων και την πρόοδο στους τομείς της διευθέτησης μη εξυπηρετούμενων δανείων και δομικών αλλαγών, αναμένεται να οδηγήσει στην αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στην ελληνική οικονομία».
Ωστόσο η υλοποίηση των όρων αποκατάστασης της εμπιστοσύνης καθυστερεί ακόμη όσον αφορά το πρόβλημα των κόκκινων δανείων και των “δομικών αλλαγών” θέτοντας εύλογα ερωτήματα για την πραγματοποίηση των προβλέψεων.
Σύμφωνα με το κείμενο επιζητείται επίσης να συζευχθεί η «δημοσιονομική υπευθυνότητα με κοινωνική δικαιοσύνη». Όπως όμως έχει υποστηριχθεί, λιτότητα και αδικία μειώνουν τις πιθανότητες επιτυχίας ενός προγράμματος προσαρμογής. Τη γενική στόχευση ως προς την κοινωνική διάσταση υπηρετεί μεν η εφαρμογή του Κοινωνικού Εισοδήματος Αλληλεγγύης, αλλά αντιστρατεύονται άλλα μέτρα που προβλέπει το ίδιο το προσχέδιο (π.χ. η σαφής προτίμηση υπέρ των έμμεσων φόρων).
Η Εισηγητική Έκθεση αφορά στο 2017 και έχει ως εκ τούτου βραχυπρόθεσμο χαρακτήρα. Δεν εντάσσεται σε μια μεσο- ή μακροπρόθεσμη προοπτική αφού η κυβέρνηση δεν έχει ακόμα καταρτίσει το «Μεσοπρόθεσμο», του οποίου η μη-κατάρτιση καθιστά δύσκολη την εκτίμηση για την προοπτική που υπηρετεί ο προϋπολογισμός.
2.Ο Προϋπολογισμός του 2017 εντείνει την ύφεση;
Ο Προϋπολογισμός του 2017, όπως αποτυπώνεται στην Εισηγητική Έκθεση, έχει βραχυπρόθεσμα υφεσιακή επίπτωση σύμφωνα πάντοτε με τη συμβατική ανάλυση: Μειώνει τις δαπάνες και επιζητεί να αυξήσει τα φορολογικά έσοδα. Μειώσεις δαπανών και αυξήσεις φόρων αναπόφευκτα λειτουργούν υφεσιακά.Η δημόσια κριτική έχει επισημάνει ότι το νέο Μνημόνιο επιβάλλει παράταση της λιτότητας και αυτό υποκρύπτει η στόχευση για πρωτογενή πλεονάσματα. Το ζήτημα της λιτότητας γίνεται γενικά επίκαιρο όχι μόνον σε συνθήκες ύφεσης, όπως στην Ελλάδα, αλλά και λόγω της ασθενικής μεγέθυνσης στην Ευρωζώνη και των δυσκολιών που αντιμετωπίζει η Ιταλία.
Ειδικά, η δημοσιονομική πολιτική στην Ελλάδα και αλλού θα έπρεπε, θεωρητικά, να αναλάβει ενεργότερο ρόλο στην αντιμετώπιση της ύφεσης και των κινδύνων δυνητικής στασιμότητας. Σύμφωνα με αυτή τη σχολή οικονομικής σκέψης, η δημοσιονομική πολιτική οφείλει να είναι αντικυκλική. Και όμως, στην Ελλάδα, παραμένει προκυκλική καθώς αυξάνονται οι φορολογικοί συντελεστές και συγκρατούνται οι δαπάνες του κράτους. Αυτό φυσικά οφείλεται μεν στην κληρονομιά του παρελθόντος (χρέη κλπ) αλλά και στους μη ρεαλιστικούς στόχους του Μνημονίου για συνεχή αύξηση των πρωτογενών πλεονασμάτων ως το 2018 και μετά. Επομένως, τους επόμενους μήνες θα αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σημασία η αναθεώρηση των στόχων για πρωτογενή πλεονάσματα προς τα κάτω και η οριστική «διευθέτηση» του χρέους. Κυβέρνηση και αντιπολίτευση μάλλον συμφωνούν στον στόχο αυτό και έχουν ως σύμμαχο το ΔΝΤ!
Μια ειδικότερη πτυχή σε σχέση με τις υφεσιακές επιπτώσεις του Προϋπολογισμού του 2017 είναι το «μείγμα οικονομικής πολιτικής» – η σχέση κρατικών δαπανών και φόρων. Ο Προϋπολογισμός του 2017, όπως αποτυπώνεται στην Εισηγητική Έκθεση, χαρακτηρίζεται από φοροκεντρική λιτότητα που προβλέπεται να δημιουργήσει ένα πρωτογενές πλεόνασμα 2% του ΑΕΠ σύμφωνα με τη μεθοδολογία Σύμβασης Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης. Συγκεκριμένα, προβλέπεται για το 2017 οριακή μείωση δαπανών κατά € 153,4 εκατ. και εκτεταμένη αύξηση εσόδων κατά € 2,447 δισ. Όπως έχει επισημάνει το ΓΠΚΒ κατά το παρελθόν, η συντριπτική υπεροχή της στάθμισης των παρεμβάσεων στα έσοδα σε σχέση με τις συνολικές δημοσιονομικές παρεμβάσεις, δημιουργεί ένα ασφυκτικό περιβάλλον στην υπό ανάκαμψη οικονομία, επιτείνοντας την ύφεση ή περιορίζοντας τις προοπτικές ανάκαμψής της.
Το σημαντικότερο είναι ότι οι αυξήσεις φόρων αποθαρρύνουν την εργασία και την επιχειρηματικότητα (από την πλευρά της προσφοράς) και επομένως θολώνουν τις προοπτικές ανάκαμψης. Όμως, «αντισταθμιστικές ενέργειες», κυρίως της κυβέρνησης, είναι δυνατόν να περιορίσουν σημαντικά τις υφεσιακές επιπτώσεις της φοροκεντρικής πολιτικής προσαρμογής. Οι «ενέργειες» αυτές, σε συνδυασμό μάλιστα με ένα φιλικό προς την ανάπτυξη (και κοινωνικά δίκαιο) σχέδιο περικοπής πρωτογενών δαπανών, μπορεί να οδηγήσουν σε «επεκτατική δημοσιονομική προσαρμογή» (expansionary fiscal consolidation). Αντισταθμιστικό αποτέλεσμα θα έχουν και οι προβλέψεις για πληρωμές ληξιπρόθεσμων υποχρεώσεων.
3.Ρυθμοί μεγέθυνσης και πρωτογενή πλεονάσματα: Πόσο ρεαλιστικοί είναι οι στόχοι;
Η Εισηγητική Έκθεση του Προϋπολογισμού του 2017 προβλέπει οικονομική μεγέθυνση της ελληνικής οικονομίας κατά 2,7% το 2017 σε σταθερές τιμές. Η μεγέθυνση αυτή θα προέλθει από τις αυξήσεις
της Ιδιωτικής Κατανάλωσης (1,8%),
του Ακαθάριστου Σχηματισμού Παγίου Κεφαλαίου (9,1%) και
των Εξαγωγών Αγαθών και Υπηρεσιών (5,3%).
Αντίθετα, πτώση θα παρουσιάσει η Δημόσια Κατανάλωση (-0,3%) ως αποτέλεσμα της συνέχισης της δημοσιονομικής προσαρμογής, ενώ και οι Εισαγωγές Αγαθών και Υπηρεσιών θα αυξηθούν (3,2%), ακολουθώντας την (αναμενόμενη) επιτάχυνση της οικονομικής δραστηριότητας. Στο πλαίσιο αυτό, η άνοδος των τιμών προβλέπεται να συνεχιστεί και το 2017 (0,7%) για δεύτερο συνεχόμενο έτος, με αποτέλεσμα την ακόμα μεγαλύτερη αύξηση του ονομαστικού ΑΕΠ, κατά 3,4%. Οι ανωτέρω προβλέψεις πάντως για την ιδιωτική κατανάλωση, τις επενδύσεις και τις εξαγωγές μπορούν να χαρακτηριστούν αισιόδοξες. Η προσέγγισή τους θα γίνει υπό προϋποθέσεις. Επίσης, όπως επισημαίνει η ίδια η Εισηγητική Έκθεση, υπάρχουν κίνδυνοι –εσωτερικοί και εξωτερικοί- που απειλούν την πραγματοποίησή τους Με δεδομένη την εφαρμογή επιπλέον μέτρων από 1/1/2017, (αυξήσεις σε έμμεσους όρους, περιορισμός των δικαιούχων του ΕΚΑΣ, αύξηση ασφαλιστικών εισφορών κ.α.) η προβλεπόμενη αύξηση της Ιδιωτικής Κατανάλωσης κατά 1,8% κρίνεται επίσης αισιόδοξη. Ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη την προβλεπόμενη μείωση της ανεργίας και την σημαντική θετική αντιστροφή του δείκτη Καταναλωτικής Εμπιστοσύνης υπάρχουν οι βάσεις πραγματοποίησης αυτής της εκτίμησης.
Επίσης, η προβλεπόμενη αύξηση των Επενδύσεων κατά 9,1% μπορεί να θεωρηθεί εφικτή λόγω της χαμηλής βάσης του 2016 και εφόσον γίνει ορθή χρήση των ευρωπαϊκών «εργαλείων» (ΕΣΠΑ, Πακέτο «Γιούνκερ» κ.α.), ολοκληρωθούν σημαντικές αποκρατικοποιήσεις στις υποδομές που συνδέονται με νέες επενδύσεις, αποδώσει ο νέος Αναπτυξιακός Νόμος κ.ά. Από την άλλη πλευρά, θα πρέπει να καταβληθούν σημαντικές περαιτέρω προσπάθειες για τη δημιουργία ενός περιβάλλοντος -πραγματικά- φιλικού για τις επιχειρήσεις, με παρεμβάσεις για μείωση της γραφειοκρατίας (π.χ. νέο πλαίσιο αδειοδότησης), την εξασφάλιση συνέχειας στις εφαρμοζόμενες πολιτικές, τη δυνατότητα χρηματοδότησης, καθώς τα τελευταία στοιχεία για τη διεθνή ανταγωνιστικότητα της ελληνικής οικονομίας είναι ιδιαίτερα ανησυχητικά.
Τέλος, ο εξαγωγικός τομέας της ελληνικής οικονομίας κρίνεται αναγκαίο να στηριχθεί, κυρίως μέσω μέτρων για τη χαλάρωση των περιορισμών στην κίνηση κεφαλαίων και τις επιστροφές φόρων. Η σημαντική ανάκαμψη των εξαγωγών προϋποθέτει ακόμα, μια εξαιρετικά καλή χρονιά για τον ελληνικό τουρισμό, προκειμένου αυτές να ξεπεράσουν την πολύ χαμηλή απόδοσή τους το τρέχον έτος. Συνολικά, η πραγματοποίηση των αισιόδοξων στόχων για την ανάκαμψη το 2017 προϋποθέτει πλήρη και αποτελεσματική εφαρμογή του προγράμματος, αποτελεσματική διαχείριση των μη εξυπηρετούμενων δανείων, έγκαιρη αποπληρωμή των ληξιπρόθεσμων του Δημοσίου (χωρίς τη μαζική δημιουργία νέων), κυβερνητική σταθερότητα και κοινωνική ομαλότητα. Αυτή η εσωτερική διαδικασία προσαρμογής θα πρέπει λογικά να υποστηριχθεί με μέτρα για την ουσιαστική ελάφρυνση του χρέους καθώς και με τη συμμετοχή στο πρόγραμμα της ποσοτικής χαλάρωσης της ΕΚΤ. Στην περίπτωση αυτή, θα υπάρξει ταχεία άρση της αβεβαιότητας, αποκατάσταση της εμπιστοσύνης και της ρευστότητας στην ελληνική οικονομία. Αν όλες αυτές οι προϋποθέσεις συντρέξουν, είναι πιθανό οι επιδόσεις της ελληνικής οικονομίας να ξεπεράσουν ακόμα και αυτές τις αισιόδοξες προβλέψεις, όπως προβλέπει π.χ. το ΔΝΤ.
Σημειώνουμε όμως ότι μεγάλες τράπεζες και ερευνητικά ινστιτούτα, κυρίως από τις ΗΠΑ και τη Γερμανία, διατυπώνουν πολύ πιο μετριοπαθείς προβλέψεις για την ελληνική οικονομία. Οι σημαντικότεροι κίνδυνοι σχετίζονται κυρίως με τη μεταρρυθμιστική κόπωση που ενδεχομένως προκύψει, πιθανές δυσμενείς εξελίξεις στο προσφυγικό αλλά και λόγω της εξόδου της Βρετανίας από την Ε.Ε. και πιθανά προβλήματα στο τραπεζικό σύστημα χωρών μελών της ζώνης του Ευρώ, ενώ δεν έχουν εκτιμηθεί ακόμη οι μεταβολές στο διεθνές πλαίσιο που επιφέρουν τα αποτελέσματα των εκλογών στις ΗΠΑ και οι πολιτικές αναταράξεις στην ΕΕ που προκαλούνται λόγω των προγραμμάτων λιτότητας (για παράδειγμα στη Γαλλία και στην Ιταλία).
Όσον αφορά τα δημοσιονομικά, παρά το ότι το μακροοικονομικό σενάριο του ΔΝΤ είναι οριακά πιο αισιόδοξο από αυτό του Υπουργείου Οικονομικών, ουσιαστικά αμφισβητείται από το Ταμείο η απόδοση των δημοσιονομικών μέτρων, καθώς για τα έτη 2016 και 2017 προβλέπει ότι οι στόχοι δε θα καλυφθούν, με το πρωτογενές πλεόνασμα να προβλέπεται ότι θα ανέλθει σε μόλις 0,1% το 2016 και 0,7%7 του ΑΕΠ το επόμενο έτος, έναντι στόχων προγράμματος 0,5% και 1,75% του ΑΕΠ, αντίστοιχα.
Ένα εξίσου κρίσιμο ζήτημα είναι και η διατηρησιμότητα των πρωτογενών πλεονασμάτων, αν δηλαδή η ελληνική κυβέρνηση θα μπορεί να επιτυγχάνει πρωτογενή πλεονάσματα σε βάθος χρόνου. Τα στοιχεία πάντως αναδεικνύουν τις δυσκολίες του εγχειρήματος.
Συγκεκριμένα, μόνο το Μεξικό φαίνεται να έχει καταφέρει να διατηρήσει πρωτογενές πλεόνασμα μεγαλύτερο του 3,5% του ΑΕΠ για -τουλάχιστον- μια δεκαετία (1983 – 1992), ενώ μεγαλύτερο του 3% κατέστη εφικτό στο Βέλγιο (1994 – 2004) και στη Φινλανδία 1975 – 1990). Επίσης, από τις διεθνείς συγκρίσεις προκύπτει ότι οι μεγάλης έκτασης δημοσιονομικές προσαρμογές ανατρέπονται εύκολα και γρήγορα. Τότε, τα πρωτογενή πλεονάσματα μετατρέπονται σε πρωτογενή ελλείμματα, ειδικά αν το πρωτογενές πλεόνασμα υπερβαίνει το 3,5% του ΑΕΠ.
Όσον αφορά στο νέο ευρωπαϊκό δημοσιονομικό πλαίσιο («Δημοσιονομικό Σύμφωνο», «Δέσμη των 2», «Δέσμη των 6» κ.α.) με βάση εμπειρίες κρατών μελών άλλων ενώσεων, δε φαίνεται ικανό να αποτρέψει την ανατροπή.
Τέλος, σύμφωνα με το ΔΝΤ, οι κύριοι παράγοντες που επηρεάζουν τη διατηρησιμότητα των πρωτογενών πλεονασμάτων είναι το ποσοστό ανεργίας, η σχέση μη ενεργού/ ενεργού πληθυσμού (“old dependency ratio”), οι δαπάνες για τις υπηρεσίες υγείας (health care costs) και η δυνατότητα άσκησης χαλαρής νομισματικής πολιτικής. Με δεδομένη τη διατήρηση του ποσοστού ανεργίας σε υψηλό επίπεδο μεσοπρόθεσμα, τα «μη ευνοϊκά δημογραφικά» στην Ελλάδα (“unfavorable demographics”), αλλά και την προοπτική αποκατάστασης της νομισματικής πολιτικής στη ζώνη του Ευρώ μεσοπρόθεσμα, ο στόχος για πρωτογενές πλεόνασμα 3,5% του ΑΕΠ μεσοπρόθεσμα κρίνεται ως αρκετά φιλόδοξος. Στο πλαίσιο αυτό, το ΔΝΤ προβλέπει για την Ελλάδα πρωτογενές πλεόνασμα 1,6% του ΑΕΠ την περίοδο 2018 – 2020 και 1,5% το 2021, έναντι στόχου 3,5% του ΑΕΠ μεσοπρόθεσμα.
4.Ο Προϋπολογισμός του 2017 είναι φοροκεντρικός
Με βάση την Εισηγητική Έκθεση του Προϋπολογισμού του 2017 συνεχίζεται η προκυκλική οικονομική πολιτική (αυξήσεις φόρων και μειώσεις δαπανών σε περιβάλλον ύφεσης) που ακολουθήθηκε όλα τα χρόνια της κρίσης δυσχεραίνοντας έτσι τις προοπτικές επίτευξης θετικών ρυθμών ανάπτυξης. O Προϋπολογισμός του 2017 περιλαμβάνει νέες παρεμβάσεις για το 2017 τόσο στο σκέλος των δαπανών (μειώσεις) όσο και των εσόδων (αυξήσεις) συνολικού ύψους € 2,6 δισ. (€ 4,011 δισ. σωρευτικά στη διετία 2016-2017). Μόλις το 5,9% των νέων παρεμβάσεων για το 2017 αφορά εξοικονομήσεις δαπανών (€ 153,4 εκατ.) ενώ το 94,1% αφορά αυξήσεις εσόδων (€ 2,447 δισ.).Οι αναλογίες αυτές κάνουν εμφανή τον φοροκεντρικό χαρακτήρα του Προϋπολογισμού του 2017.
Βέβαια εδώ πρέπει να παρατηρήσουμε ότι από το 2009 μέχρι και το 2016 οι πρωτογενείς δαπάνες έχουν μειωθεί κατά € 32 δισ., καθιστώντας την ελληνική οικονομία πρωταθλήτρια με μεγάλη διαφορά στην Ε.Ε στη μείωση πρωτογενών δαπανών τόσο σε απόλυτο όσο και σε ποσοστιαίο ύψος, ενώ τα έσοδα έχουν παραμείνει περίπου σταθερά (από € 92,5 δισ. το 2009 σε € 85,9 δισ. το 2016), σύμφωνα με τα στοιχεία της AMECO. Πρόκειται για ένα αποτέλεσμα που δείχνει ότι η πορεία προσαρμογής εξαρτήθηκε κυρίως από τη μείωση των δαπανών, την “κλασική” συνταγή λιτότητας. Οι θεσμικές μεταβολές που έχουν γίνει στην ελληνική οικονομία οδηγούν τις δαπάνες να κυμαίνονται γύρω από τα € 84 δισ. από το 2014, εξαιρουμένου του 2015 και των έκτακτων δαπανών αυτού του έτους, με πτωτικές τάσεις για το μέλλον. Πρόκειται για γεγονός το οποίο οδηγεί την ελληνική οικονομία, άμεσα με την επιστροφή σε θετικούς ρυθμούς ανάπτυξης, σε σημαντική πτώση των πρωτογενών δαπανών ως προς το ΑΕΠ κάτω από το αντίστοιχο μέσο όρο της Ε.Ε και των κρατών-μελών της Ζώνης του Ευρώ, ήδη από το 2018 όπως εκτιμάται στην βάση δεδομένων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (AMECO). Αυτό είναι προφανώς αποτέλεσμα του νέου θεσμικού πλαισίου που έχει δημιουργηθεί και το οποίο μέσω της πρωτοφανούς μείωσης των δαπανών που έχει επιφέρει, θέτει σημαντικά ερωτήματα για τους μηχανισμούς αναπαραγωγής και ανάπτυξης της Ελληνικής κοινωνίας (Υγεία, Παιδεία, υποδομές).
Ωστόσο, το 2016 η αναλογία των νέων παρεμβάσεων στα έσοδα σε σχέση με αυτών στις δαπάνες ήταν 0,75, ενώ το 2017 η αναλογία αυτή αυξήθηκε στο 15,9. Σωρευτικά στη διετία 2016-2017 ο λόγος εσόδων προς δαπάνες διαμορφώνεται στο 3,17. Η αύξηση των εσόδων αναμένεται από την αύξηση των συντελεστών φορολόγησης την επιβολή νέων φόρων και προφανώς από την αύξηση της οικονομικής δραστηριότητας (η αύξηση του ΑΕΠ συνεπάγεται διευρυμένα έσοδα από άμεσους και έμμεσους φόρους) και τη μείωση της φοροδιαφυγής που προβλέπει το προσχέδιο. Όπως έχει επισημανθεί από το ΓΠΚΒ πολλές φορές και όπως καταγράφεται τα τελευταία χρόνια, η υπερφορολόγηση θα εξακολουθεί να λειτουργεί ιδιαιτέρως στρεβλωτικά στο οικονομικό περιβάλλον αποτελώντας εμπόδιο στην επίτευξη θετικών ρυθμών ανάπτυξης και τελικά έχει την τάση να προκαλεί μείωση των εσόδων από άμεσους και έμμεσους φόρους τόσο σε σύγκριση με τα προηγούμενα έτη όσο και με τους στόχους που έχουν τεθεί στα πλαίσια των συγκεκριμένων παρεμβάσεων. Η απόλυτη πολιτική και οικονομική προτεραιότητα θα πρέπει αδιαμφισβήτητα να δοθεί στη κατεύθυνση της βελτίωσης του φοροεισπρακτικού μηχανισμού και της αντιμετώπισης της παραοικονομίας στο πλαίσιο του ισχύοντος φορολογικού καθεστώτος.
Οι άμεσοι φόροι θεωρούνται πιο δίκαιοι από τους έμμεσους, καθώς είναι ανάλογοι του εισοδήματος και δεν επιβάλλονται στην κατανάλωση, όπως οι Έμμεσοι. Ο λόγος τους αποτελεί ένδειξη της πρόθεσης της δημοσιονομικής πολιτικής να ενισχύσει την αναδιανομή του εισοδήματος προς όφελος των χαμηλών εισοδημάτων. Αυτό σημαίνει ότι όσο μικρότερος είναι ο λόγος τόσο πιο κοινωνικά δίκαιη είναι η φορολογία. Όμως, όπως αποτυπώνεται ο λόγος των έμμεσων προς άμεσους φόρους ενώ μειωνόταν συνεχώς μετά το 2010 (1,53), το 2015 αυξήθηκε (σε 1,19 από 1,15 το 2014) και το 2016 εκτιμάται ότι επίσης θα αυξηθεί περαιτέρω (1,21), ενώ το 2017 προβλέπεται σημαντική αύξησή του σε 1,3.
5. Ανακατανομές δαπανών (συντάξεις, επενδύσεις, μισθοί κλπ)
Καθώς τα περιθώρια για οριζόντιες περικοπές δαπανών και οριζόντιες αυξήσεις φόρων έχουν εξαντληθεί, το κέντρο βάρους πρέπει να μετατεθεί στην ανακατανομή των φόρων και των δαπανών. Και στα δύο ζητήματα αναπτύσσεται αργά κινητικότητα.
Η ανακατανομή φορολογικών βαρών μπορεί να γίνει με συστηματικότερες πολιτικές παρεμβάσεις για αποτελεσματική περιστολή της φοροδιαφυγής, εκλογίκευση των φορολογικών απαλλαγών και, γενικότερα, ριζική αναμόρφωση του φορολογικού συστήματος.
Η ανακατανομή των δαπανών στο πλαίσιο μιας συνολικής επανεξέτασης της σύνθεσής τους (spending review) είναι αναγκαία για να επιτευχθούν κατά περίπτωση εξοικονομήσεις ή και μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα των δαπανών.
Μια διαδικασία σταδιακών αλλαγών στην σύνθεση των δαπανών έχει ήδη αρχίσει, αλλά πρέπει να επιταχυνθεί και συνδεθεί με άλλες μεταρρυθμίσεις (π.χ. κατάργηση περιττών φορέων του δημοσίου). Η κυβέρνηση επιχειρεί ανακατανομή των δαπανών για τον επόμενο προϋπολογισμό με την εγκύκλιο του αν. υπουργού οικονομικών κ. Χουλιαράκη προς τα υπουργεία. Η εγκύκλιος υπεδείκνυε ανώτατα όρια δαπανών κατά υπουργείο, μερικά από τα οποία ήταν πάνω και άλλα κάτω από όσα πρόβλεπε ο προϋπολογισμός 2016, υποδείκνυε δηλαδή αυξήσεις και μειώσεις κονδυλίων. Αυτό αντανακλούσε εκ των πραγμάτων νέες προτεραιότητες πολιτικής. Ήταν ένα πρώτο βήμα. Η Εισηγητική Έκθεση του Προϋπολογισμού του 2017 ανταποκρίνεται στις προδιαγραφές αυτές. Σημειώνουμε ότι και η αξιωματική αντιπολίτευση συζητά θέματα ανακατανομής των δαπανών στο πλαίσιο μιας γενικότερης προσπάθειας εκλογίκευσης αλλά και μείωσής τους.
Λόγω της συνέχισης της δημοσιονομικής προσαρμογής, αλλά και του εν γένει στενού δημοσιονομικού πλαισίου που διαμορφώνεται από το 3ο Πρόγραμμα της Ελλάδας, οι δαπάνες του Προϋπολογισμού δεν είναι εφικτό να αυξηθούν, προκειμένου να υπάρξει ουσιαστικότερη στήριξη των πιο αδύναμων κοινωνικών ομάδων. Ως εκ τούτου, η μόνη δυνατότητα της κυβέρνησης στην παρούσα φάση, που δε θα διατάρασσε τη δημοσιονομική ισορροπία, είναι η ανακατανομή δαπανών.
Πιο συγκεκριμένα, οι συνολικές δαπάνες του Κρατικού Προϋπολογισμού για το 2017, όπως αποτυπώνονται στην Εισηγητική Έκθεση, προβλέπεται να διαμορφωθούν σε € 56,286 δισ., έναντι € 57,180 δισ. το 2016 βάσει πρόβλεψης Εισηγητικής Έκθεσης Προϋπολογισμού 2016. Εμφανίζονται δηλαδή μειωμένες κατά € 894 εκατ. Το 2015 είχαν διαμορφωθεί στα € 55,921 δισ.
Ως προς την ανακατανομή δαπανών, βάσει της Εισηγητικής Έκθεσης, ξεχωρίζει η προσπάθεια της κυβέρνησης να κατευθύνει ένα σημαντικό ποσό € 871 εκατ. μόνο για το 2017 στην κατηγορία των κοινωνικών επιδομάτων. Από αυτά, € 571 εκατ. αφορούν το νεοσυσταθέν Εισόδημα Κοινωνικής Αλληλεγγύης και τα υπόλοιπα € 300 εκατ. αφορούν παρεμβάσεις ενίσχυσης κοινωνικών δράσεων. Να σημειωθεί στο σημείο αυτό ότι η στήριξη των ευπαθών ομάδων και γενικά η «δικαιοσύνη» του προγράμματος είναι αναγκαία συνθήκη για την αποτελεσματικότητά του. Επίσης, € 80 εκατ. θα κατευθυνθούν στο Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης προς ανασφάλιστους υπερήλικες. Τέλος, όφελος για τους πολίτες € 50,7 εκατ. αναμένεται να προκύψει από τις παρεμβάσεις σε μη ανταποδοτικές χρεώσεις το 2017, ενώ όφελος € 95 εκατ. αναμένεται να προκύψει και για τους συνταξιούχους από την εφαρμογή ενιαίου τρόπου παρακράτησης της εισφοράς υπέρ υγείας .
Αντίθετα, σημαντικές εξοικονομήσεις (€ 279,4 εκατ. το 2017) προβλέπεται να προκύψουν από την κατηγορία εισφορές κοινωνικής ασφάλισης και κοινωνικά επιδόματα και ειδικότερα από τη σταδιακή μείωση των δικαιούχων του ΕΚΑΣ (€ 421,3 εκατ. το 2017) και άλλα € 177,8 εκατ. από αύξηση εισφορών υπέρ επικουρικής σύνταξης. Επίσης, σημαντική εξοικονόμηση (€ 437 εκατ. το 2017) προβλέπεται να προκύψει από τις συντάξεις (πλην δημοσίου) και ειδικότερα από την αναπροσαρμογή επικουρικών συντάξεων ΕΤΕΑ (€ 233,9 εκατ.) και άλλα € 33,1 εκατ. από τον εξορθολογισμό συντάξεων λόγω θανάτου. Στην εξοικονόμηση θα συμβάλει και το Υπουργείο Εθνικής Άμυνας με € 88 εκατ. το 2017. Οι συντάξεις δημοσίου θα προσφέρουν δημοσιονομικό όφελος € 126,6 εκατ. το 2017. Τέλος, μικρότερες εξοικονομήσεις αναμένεται να προκύψουν και από την αλλαγή του κανόνα προσλήψεων (€ 51 εκατ. σε Κεντρική Διοίκηση και Γενική Κυβέρνηση) και από την αναμόρφωση των ειδικών μισθολογίων (€ 23,8 εκατ.) το 2017.
Όμως, η ποσοτική δεν πρέπει να παραμερίζει την ποιοτική πτυχή.
Η συζήτηση για τις δαπάνες παραμένει ακόμα υποτονική. Στην καλύτερη περίπτωση συρρικνώνει το αντικείμενό της στη μείωση των δαπανών του κράτους σε ένα τομέα και την αύξησή τους σε άλλον (ανακατανομή). Βέβαια εδώ πρέπει να παρατηρήσουμε ότι από το 2009 μέχρι και το 2016 οι πρωτογενείς δαπάνες έχουν μειωθεί κατά € 32 δισ., καθιστώντας την ελληνική οικονομία πρωταθλήτρια με μεγάλη διαφορά στην Ε.Ε στη μείωση πρωτογενών δαπανών τόσο σε απόλυτο όσο και σε ποσοστιαίο ύψος, ενώ τα έσοδα έχουν παραμείνει περίπου σταθερά (από € 92,5 δισ. το 2009 σε € 85,9 δισ. το 2016), σύμφωνα με τα στοιχεία της AMECO. Πρόκειται για ένα αποτέλεσμα που δείχνει ότι η πορεία προσαρμογής εξαρτήθηκε κυρίως από τη μείωση των δαπανών, την “κλασική” συνταγή λιτότητας. Οι θεσμικές μεταβολές που έχουν γίνει στην ελληνική οικονομία οδηγούν τις δαπάνες να κυμαίνονται γύρω από τα € 84 δισ. από το 2014, εξαιρουμένου του 2015 και των έκτακτων δαπανών αυτού του έτους, με πτωτικές τάσεις για το μέλλον. Πρόκειται για γεγονός το οποίο οδηγεί την ελληνική οικονομία, άμεσα με την επιστροφή σε θετικούς ρυθμούς ανάπτυξης, σε σημαντική πτώση των πρωτογενών δαπανών ως πρός το ΑΕΠ κάτω από το αντίστοιχο μέσο όρο της Ε.Ε και των κρατών-μελών της Ζώνης του Ευρώ, ήδη από το 2018 όπως εκτιμάται στην βάση δεδομένων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (AMECO). Αυτό είναι προφανώς αποτέλεσμα του νέου θεσμικού πλαισίου που έχει δημιουργηθεί και το οποίο μέσω της πρωτοφανούς μείωσης των δαπανών που έχει επιφέρει, θέτει σημαντικά ερωτήματα για τους μηχανισμούς αναπαραγωγής και ανάπτυξης της Ελληνικής κοινωνίας (Υγεία, Παιδεία, υποδομές). Πρέπει να ληφθεί υπόψη α) ότι έχει γίνει η μεγαλύτερη περικοπή δαπανών στην Ευρώπη β) Ότι το νέο θεσμικό πλαίσιο που υπάρχει αν η οικονομία επανεκκινήσει πολύ σύντομα θα διαμορφώσει δαπάνες πολύ κάτω του μέσου όρου της Ε.Ε. Κατά ενδιαφέροντα τρόπο η συγκριτική ανάλυση δείχνει ότι χώρες με πολύ χαμηλότερο ποσοστό δαπανών στο ΑΕΠ έχουν πολύ καλύτερες οικονομικές επιδόσεις (και ποιότητα υπηρεσιών) από την Ελλάδα, πράγμα που υποδεικνύει έστω έμμεσα, ότι υπάρχουν περιθώρια για βελτιώσεις στην Ελλάδα με παρόμοια στόχευση.
Μερικές επεξηγήσεις για το ζήτημα της αποτελεσματικότητας (και των πιθανών εξοικονομήσεων που μπορεί να προκύψουν με κατάλληλες κινήσεις) είναι εδώ απαραίτητες.
Η αποτελεσματικότητα των δημοσίων προμηθειών μπορεί να βελτιωθεί με την εφαρμογή των σχετικών οδηγιών της ΕΕ. Πιθανόν είτε θα απελευθέρωνε πόρους για άλλους σκοπούς είτε θα μείωνε στο μέτρο που της αναλογεί την πίεση από φόρους.
Επίσης, η δημόσια οικονομία βρίσκεται σήμερα μακροσκοπικά σε καλύτερη κατάσταση σε σύγκριση με το 2009 ή και το 2010. Αλλά είναι διατηρήσιμη; Πολλά θα εξαρτηθούν από την εξέλιξη του ασφαλιστικού, η διατηρησιμότητα του οποίου, σύμφωνα με πολλές εκτιμήσεις, δεν έχει διασφαλισθεί παρά τις τελευταίες αλλαγές. Σύμφωνα με τις προβλέψεις του Υπουργείου ελάχιστα θα μειωθούν οι επιχορηγήσεις στα ασφαλιστικά ταμεία ως % ΑΕΠ τα επόμενα χρόνια. Και γενικά, η δαπάνη για συντάξεις ως % ΑΕΠ είναι πολύ υψηλότερη από τον μέσον όρο του ΟΟΣΑ!
Στους τομείς της πρόνοιας, της υγείας και της παιδείας υπάρχουν περιθώρια ώστε να βελτιωθεί η σχέση μεταξύ χρηματοδοτήσεων και αποτελεσμάτων. Π.χ. στην πρόνοια παλαιότερες έρευνες της ΕΕ έδειξαν ότι οι κοινωνικές παροχές δεν μειώνουν την φτώχεια όσο σε όλες τις άλλες χώρες! Άλλες μελέτες έδειξαν ότι το δίχτυ ασφαλείας ήταν ακατάλληλο για την κρίση και τη μείωση της φτώχειας.Αν και στο μεταξύ έχουν ληφθεί διάφορα μέτρα, δεν είναι βέβαιο ποια πρόοδος έχει σχετικά επιτευχθεί. Όμως, μέρος των προβλημάτων μπορεί να λυθεί με την εφαρμογή του συστήματος Ελάχιστου Εγγυημένου Εισοδήματος ή Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης που καθιερώνει οριστικά η κυβέρνηση μολονότι δεν έχει εξασφαλίσει τη χρηματοδότησή του από το 2018.
Είναι προφανές ότι ένα αποτελεσματικό σύστημα αξιολόγησης και κινητικότητας στη Δημόσια Διοίκηση θα προετοίμαζε το έδαφος για ανακατανομές κονδυλίων.
6 Μακροοικονομικοί και δημοσιονομικοί κίνδυνοι- εσωτερικοί και εξωτερικοί
Στην Εισηγητική Έκθεση αναγνωρίζεται ότι υπάρχουν κίνδυνοι που μπορεί να συμπιέσουν προς τα κάτω τις οικονομικές επιδόσεις εντός του 2016, το 2017 και μετά. Οι κίνδυνοι αυτοί έχουν εσωτερικές και εξωτερικές αιτίες, με τις τελευταίες να μην εξαρτώνται φυσικά από την ελληνική κυβέρνηση.
Στις εσωτερικές πηγές κινδύνων η Εισηγητική Έκθεση προτάσσει «την ταχύτητα προσαρμογής της επενδυτικής δραστηριότητας στα νέα δεδομένα και τη συνεπή υλοποίηση του συμφωνηθέντος πακέτου μέτρων». Σε απλούστερη διατύπωση: Η αναμενόμενη ανάκαμψη κινδυνεύει να αναβληθεί αν δεν εφαρμοσθούν οι μεταρρυθμίσεις του Μνημονίου και αν δεν γίνουν ικανές επενδύσεις τόσο του κράτους (μέσω κοινοτικών προγραμμάτων και χρηματοδοτήσεων) όσο και του ιδιωτικού τομέα. Στην Εισηγητική Έκθεση του Προϋπολογισμού του 2017 καταγράφεται μια ρεαλιστική αντίληψη για την κρισιμότητα της κατάστασης.
Για την αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών και την επιτυχή μετάβαση στους προβλεπόμενους θετικούς ρυθμούς μεγέθυνσης θα πρέπει κατά την Εισηγητική Έκθεση:
να υλοποιηθούν οι δομικές μεταρρυθμίσεις του Μνημονίου,
να λυθεί ταχύτατα το πρόβλημα των μη εξυπηρετούμενων δανείων,
να συμμετάσχει η Ελλάδα στο Επενδυτικό Σχέδιο για την Ευρώπη («σχέδιο Γιουνκέρ»),
να αποφευχθεί η ενεργοποίηση το 2017 του αυτόματου μηχανισμού δημοσιονομικής διόρθωσης («κόφτη») και
να ενισχυθεί η κοινωνική συνοχή.
Μια τέτοια στρατηγική θα πρέπει να στηριχθεί πλευρικά με την αναδιάρθρωση του χρέους. Αλλά και αυτή η αναδιάρθρωση θα εξαρτηθεί από τη δημοσιονομική εξέλιξη.
Το ερώτημα είναι αν η εφαρμοζόμενη πολιτική και ο Προϋπολογισμός του 2017 ανταποκρίνονται με την ταχύτητα που επιβάλλει η κατάσταση στις απαιτήσεις της παραπάνω στρατηγικής. Όπως έχουμε επισημάνει σε κάθε ευκαιρία, υπάρχουν καθυστερήσεις σε σειρά δομικών αλλαγών με εμφανέστερες τις τριβές γύρω από τις ιδιωτικοποιήσεις και τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια. Οι δυσκολίες υλοποίησης των δομικών μεταρρυθμίσεων που προβλέπονται στο Μνημόνιο αντικατοπτρίζονται εν μέρει στην τεράστια καθυστέρηση στην ολοκλήρωση της πρώτης αξιολόγησης. Αυτό το επαναλαμβανόμενο έργο παρατεταμένης διαπραγμάτευσης και συμφωνίας την τελευταία στιγμή, οφείλεται μεν σε πραγματικές διαφορές απόψεων και φιλοσοφίας με τους εταίρους, αλλά απειλεί κάθε φορά να εξουδετερώσει τις θετικές επιπτώσεις της συμφωνίας που επιτυγχάνεται τελικά! Ένα ακόμα ανεπιθύμητο αποτέλεσμα θα είναι να βρεθεί τελικά η Ελλάδα χωρίς «μαξιλάρια» για την περίπτωση που σημειώνονται απότομες εξωτερικές διαταραχές όπως η ανατροπή της συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας για την προσφυγική κρίση, παράταση ή χειροτέρευση της κατάστασης στην Ανατολική Μεσόγειο και Μέση Ανατολή ή/και μια απότομη επιδείνωση της παγκόσμιας οικονομίας ή της ΕΕ.
