Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής -δεν έχουν δημιουργηθεί προϋποθέσεις για μια ισχυρή ανάκαμψη

27 Ιανουαρίου, 2017 1:02 μμ

• «Το Μνημόνιο μάλλον θα συνεχίσει να εφαρμόζεται γιατί ευνοείται μεταξύ άλλων και από το γεγονός ότι ουδείς εκ των ιθυνόντων σε κυβέρνηση και αντιπολίτευση επιθυμεί να σκάσει η βόμβα της χρεοκοπίας στα χέρια του»

 
• «Αν δεν υπάρξει συμφωνία με τον ΕΜΣ ή χρηματοδότηση μέσω εξόδου στις αγορές, τότε η πτώχευση θα είναι αναπόφευκτη με πιθανότατη συνέπεια την έξοδο από το Ευρώ»

 
Το οικονομικό κόστος των καθυστερήσεων και αναβολών στις διαδικασίες αξιολόγησης, δηλαδή μιας τελικής συμφωνίας για το πρόγραμμα προσαρμογής, μπορεί να αποδειχθεί μεγαλύτερο για την Ελλάδα από το πιθανό όφελος, το οποίο επιπλέον θα αποδειχθεί προσωρινό, τονίζει το Γραφείο Προϋπολογισμού Κράτους της Βουλής, σύμφωνα με την τριμηνιαία έκθεση Οκτωβρίου – Δεκεμβρίου 2016, για την πορεία της ελληνικής οικονομίας. Αναλυτικά η έκθεση:

 
«Το 2016 δεν ήταν εύκολο έτος για την οικονομική και δημοσιονομική πολιτική. Ούτε θα είναι εύκολο το 2017 καθώς μάλιστα άρχισε με νέες καθυστερήσεις στην εφαρμογή του προγράμματος προσαρμογής (τρίτου Μνημονίου) και στην ολοκλήρωση της αξιολόγησης. Η κυβέρνηση έκανε λόγο για έναν «έντιμο συμβιβασμό» κυρίως με τους εταίρους στην ΕΕ. Ο όρος υπέκρυπτε τεράστιες διαφορές απόψεων μεταξύ της κυβέρνησης και των θεσμών αλλά και μεταξύ των θεσμών (ΔΝΤ, Ευρωομάδα).

Ο πρωθυπουργός είχε εξαγγείλει τον Οκτώβριο 2016 ταχεία ολοκλήρωση της δεύτερης αξιολόγησης εντός τριών εβδομάδων, πράγμα που έστελνε ένα μήνυμα αισιοδοξίας σε μισθωτούς και επιχειρηματικό κόσμο. Κατά την εκτίμησή μας ο στόχος αυτός να ολοκληρωθεί ταχέως η δεύτερη αξιολόγηση του τρίτου Μνημονίου (=προγράμματος προσαρμογής) ήταν ξεκάθαρος και ορθός, αλλά δεν επιτεύχθηκε. Οι σχέσεις με τους εταίρους επιδεινώθηκαν με αποτέλεσμα να φύγουν τα τεχνικά κλιμάκια από την Ελλάδα και να παραταθεί ο χρόνος για την ολοκλήρωση της δεύτερης αξιολόγησης, προφανώς όχι μόνο με ευθύνη της ελληνικής κυβέρνησης εφόσον κυριάρχησε η διαμάχη ΔΝΤ με την Ε.Ε. για το χρέος και τα πρωτογενή πλεονάσματα.

 
Ο ενάρετος κύκλος ως υπόσχεση

Υπάρχει ακόμα καιρός για το κλείσιμο της αξιολόγησης (που θα έπρεπε πάντως να είχε συμβεί τις πρώτες εβδομάδες του Δεκεμβρίου). Αν τελικά επιτευχθεί σε εύλογο χρονικό διάστημα (το αργότερο εντός Φεβρουαρίου), θα δώσει την δυνατότητα στην Ελλάδα να ενταχθεί ήδη στο πρώτο τρίμηνο του 2017 (πιθανότατα τον Μάρτιο) στο πρόγραμμα «ποσοτικής χαλάρωσης» της ΕΚΤ που θα επιτρέψει φθηνότερη και πιο άνετη χρηματοδότηση της οικονομίας. Οι τράπεζες θα μπορέσουν να αντλήσουν ανετότερα ρευστότητα από την ΕΚΤ και η κυβέρνηση θα αποσύρει βαθμιαία τους κεφαλαιουχικούς ελέγχους. Στη συνέχεια, ρεαλιστικό θα ήταν να επιδιώξει η κυβέρνηση, δοκιμαστικά έστω, την έξοδο στις αγορές. Η χώρα θα μπορούσε να αποφύγει την εφαρμογή του περιβόητου «κόφτη», την υποχρέωση δηλαδή να περικόψει πρωτογενείς δαπάνες (μισθούς και συντάξεις κυρίως του Δημοσίου). Με το κλείσιμο της αξιολόγησης επίσης θα ενισχυθεί η εμπιστοσύνη στην οικονομική πολιτική και θα διευρυνθούν οι προοπτικές της οικονομίας. Σε συνθήκες βαθμιαίας εξομάλυνσης της οικονομικής κατάστασης και αυξημένης εμπιστοσύνης θα ήταν δυνατό να λυθεί το ζήτημα των μη εξυπηρετούμενων («κόκκινων») δανείων. Επίσης, θα αποκτηθούν μερικά «μαξιλάρια» στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ΕΜΣ) για την περίπτωση ανάγκης. Τέλος θα προχωρήσει το τριών σταδίων σχέδιο ελάφρυνσης του χρέους, που έχει ήδη συμφωνηθεί στην Ευρωομάδα. Ήδη ο ΕΜΣ ενέκρινε την εφαρμογή των βραχυπρόθεσμων μέτρων.

Η ολοκλήρωση της αξιολόγησης θα σήμαινε επίσης ότι κλείνει σειρά ολόκληρη ευαίσθητων ζητημάτων και, τότε, μπορούμε ευλόγως να αναμένουμε ότι τα επόμενα δύο χρόνια θα επιστρέψουμε σε σταθερούς (= διατηρήσιμους) θετικούς ρυθμούς μεγέθυνσης που θα διευκολύνουν τη δημοσιονομική προσαρμογή. Η ανεργία θα μειωθεί. Με δυο λόγια, αν το Μνημόνιο εφαρμοσθεί ως το τέλος η χώρα έχει τη δυνατότητα να ξεφύγει από τα σημερινά αδιέξοδα. Τα προηγούμενα δεν σημαίνουν ότι δεν χρειάζονται διαπραγματεύσεις π.χ. για ρεαλιστικούς δημοσιονομικούς στόχους. Σημαίνουν όμως ότι το κλειδί είναι οι μεταρρυθμίσεις.

 
Πού είναι λοιπόν το πρόβλημα;

Οι πολιτικο-οικονομικές δυσκολίες της μετάβασης

Το τρίτο Μνημόνιο (όπως και τα προηγούμενα) είναι ένα ευρύ και κατά βάση φιλελεύθερο πρόγραμμα εκσυγχρονισμού/μετασχηματισμού της ελληνικής οικονομίας, του κοινωνικού κράτους και της πολιτικής που συγκρούεται με τις κληροδοτημένες δομές, παραδοσιακές πελατειακές συμπεριφορές και αντικρουόμενες με αυτό αντιλήψεις για τον κόσμο και τη χώρα. Κάθε κεφάλαιό του αρχίζει ακριβώς με γενικές διατυπώσεις που προϊδεάζουν και νομιμοποιούν τις συστάσεις του. Σε θεωρητικούς όρους στοχεύει συνολικά στις αποτυχίες του (ελληνικού) κράτους και των κλειστών αγορών.

Όμως, τμήματα του πολιτικού κόσμου και κοινωνικές ομάδες που υπερασπίζονται παραδοσιακούς ορισμούς συμφερόντων τους δεν έχουν πεισθεί για την ορθότητα του προγράμματος. Και δεν το έχουν «ενστερνισθεί». Κατά όλες τις δημοσκοπήσεις πάνω από 80 % των πολιτών εκτιμούν ότι το Μνημόνιο δείχνει λάθος κατεύθυνση.

Οι καθυστερήσεις, σε συνδυασμό με τις αρνητικές τάσεις που διαμορφώνονται στο ΔΝΤ για τη συμμετοχή του στο ελληνικό πρόγραμμα, απειλούν να ελαχιστοποιήσουν το «ατμοσφαιρικό» και το ευθέως οικονομικό όφελος που αναμένουμε από μια τελική συμφωνία. Προφανώς η πολιτική ηγεσία, στο βαθμό που της αναλογεί, δυσκολεύεται να πείσει διάφορους πολιτικούς και κοινωνικούς πυλώνες για την ανάληψη των αναγκαίων μέτρων και νομοθετικών πρωτοβουλιών που θα πρέπει να υιοθετήσει όταν καταλήξει η συμφωνία για την υλοποίηση του προγράμματος.

Ας το διατυπώσουμε διαφορετικά: Το οικονομικό κόστος των καθυστερήσεων και αναβολών στις διαδικασίες αξιολόγησης, δηλαδή μιας τελικής συμφωνίας για το πρόγραμμα προσαρμογής, μπορεί να αποδειχθεί μεγαλύτερο για την Ελλάδα από το πιθανό όφελος, το οποίο επιπλέον θα αποδειχθεί προσωρινό. Ο εμφανέστερος αν και απλοϊκός δείκτης του οικονομικού κόστους θα είναι τότε η διαφορά ανάμεσα σε «αναμενόμενους» ρυθμούς μεγέθυνσης για το 2017 και 2018 και σε αυτούς που τελικά θα επιτευχθούν. Στις 17 Δεκεμβρίου 2016 ο ΟΟΣΑ προέβλεπε ρυθμό μεγέθυνσης 1,3% για την Ελλάδα το 2017.2 Ως εκ τούτου, αν τελικά δεν επιβεβαιωθούν οι αισιόδοξες προβλέψεις της ελληνικής κυβέρνησης και της Επιτροπής για μεγέθυνση 2,7% (λόγω των πολλαπλών αβεβαιοτήτων) και τελικά προκύψει ρυθμός μεγέθυνσης 1% με 1,5% το 2017 (όπως π.χ. ΟΟΣΑ: 1,3%, Πανεπιστήμιο Αθηνών- Intelligent Deep Analysis: 1,01%3), αυτό σε απόλυτα μεγέθη θα σημαίνει, κατ’ αρχάς, μια απώλεια €2,2 έως €3,1 δισ. για την ελληνική οικονομία μόνο για το τρέχον έτος σε σχέση με το στόχο(σταθερές τιμές 2010). Το χειρότερο είναι ότι η επιβράδυνση θα συμπαρασύρει και άλλα μεγέθη π.χ. φόρους. Έτσι διαγράφεται η απειλή νέων φαύλων κύκλων και μιας μακροχρόνιας στασιμότητας.

 
Ο κίνδυνος πολιτικών αναταράξεων και η άνοδος του λαϊκισμού

Σημειώνουμε ακόμα σε ΕΕ και Ευρωζώνη αναταράξεις (Brexit, Ιταλικό δημοψήφισμα και άνοδος των 5 Αστέρων, εκλογή D. Trump στις ΗΠΑ, αστάθεια στη Βαλκανική, εντάσεις στην γείτονα Τουρκία κλπ). Όμως, οι ευρύτερες πολιτικές αναταράξεις δεν φαίνεται να έχουν μέχρι σήμερα επηρεάσει αισθητά την ανοδική πορεία των ευρωπαϊκών οικονομιών και επομένως δεν έχουν επηρεάσει και την οικονομία μας. Είναι ορατός ο πολιτικός κίνδυνος, που έχει ως πηγή του τις πολιτικές λιτότητας που ακολουθούνται στην Ευρώπη και μεταφράζεται σε έναν ακραίο λαϊκισμό με τη μορφή εθνικών αναδιπλώσεων με έντονα ρατσιστικά χαρακτηριστικά, ο οποίος κερδίζει έδαφος παντού – σε Ολλανδία, Γαλλία, Αυστρία, Ιταλία κ.α. Αντιπροσωπεύει μια εκδοχή της «λιγότερης Ευρώπης».

Τα λαϊκιστικά κινήματα καταγγέλλουν την Ευρώπη και, κυρίως, τις πολιτικές και οικονομικές ελίτ των χωρών τους, εξαγγέλλουν απλοϊκές λύσεις για σύνθετα προβλήματα, καλλιεργούν ψευδαισθήσεις και εκθειάζουν την εθνική κυριαρχία (καλύτερα μόνοι, παρά με άλλους). Συχνά στρέφονται συλλήβδην κατά των μεταναστών χωρίς να ενδιαφέρονται για λύσεις των προβλημάτων και αμφισβητούν θεμελιώδεις αξίες των φιλελεύθερων δημοκρατιών. Ο λαϊκισμός δεν ενδιαφέρεται πραγματικά να λύσει συγκεκριμένα προβλήματα (στα οποία αναφερθήκαμε ήδη) με τρόπο που συνάδει με τις παραδόσεις του Διαφωτισμού και καλλιεργεί ψευδαισθήσεις, π.χ. ότι η ανέγερση τειχών λύνει το μεταναστευτικό.

Η επιβεβαίωση αυτής της τάσης στις αλλεπάλληλες εκλογές σε Ολλανδία, Γερμανία, Γαλλία και Ιταλία εντός του 2017, σε συνάρτηση με τις εκτός Ευρωπαϊκής Ένωσης εξελίξεις, έχουν τη δυνατότητα να δράσουν ως καταλύτης και στο κατακερματισμένο ελληνικό πολιτικό και κοινωνικό σύστημα, να συναντήσουν και παροτρύνουν δυνάμεις πρόθυμες να εκπροσωπήσουν αυτές τις τάσεις πολιτικά και εδώ. Τότε το έργο της προσαρμογής θα γίνει σισύφειο.

 
Το επόμενο, τρίτο δύσβατο στάδιο των αξιολογήσεων.

Με την ολοκλήρωση της 2ης αξιολόγησης δεν τελειώνει το μονοπάτι εφαρμογής του τρίτου προγράμματος προσαρμογής (=Μνημονίου) και η ομαλή εκταμίευση των προβλεπόμενων δόσεων της τρέχουσας δανειακής σύμβασης για τους εξής λόγους:

Πρώτον, θα χρειασθεί χρόνος για την πλήρη εφαρμογή των νομοθετικών μέτρων που έχουν ήδη ληφθεί για να κλείσει η δεύτερη αξιολόγηση και των τυχόν εκκρεμοτήτων που θα μεταφερθούν στο επόμενο στάδιο.

Δεύτερον, ακολουθεί αμέσως μετά τη δεύτερη, η τρίτη αξιολόγηση προόδου, που αν ερμηνεύσουμε το Μνημόνιο κατά γράμμα και μετά τις καθυστερήσεις των προηγούμενων θα πρέπει να τελειώσει σε ασφυκτικά σύντομο χρονικό διάστημα.

Αυτό σημαίνει πιθανόν ότι ο πολιτικός χρόνος για το κλείσιμο της τρίτης αξιολόγησης θα είναι σαφώς πιο περιορισμένος σε σχέση με τον πολιτικό χρόνο των προηγούμενων δύο αξιολογήσεων. Επίσης, η επόμενη αξιολόγηση περιλαμβάνει (πέραν των τυχόν εκκρεμοτήτων μεταξύ άλλων στην ενέργεια, στην εργαλειοθήκη του ΟΟΣΑ και στις ιδιωτικοποιήσεις) μόνο φαινομενικά εύκολα ζητήματα: νέες ιδιωτικοποιήσεις, περαιτέρω ρυθμίσεις στο ασφαλιστικό, κατάρτιση νέου κώδικα φορολογίας για να απλουστευθεί η τωρινή νομοθεσία κ.α. (βλ. πίνακα Ι)

Πιθανόν μάλιστα οι δυσκολίες εκπλήρωσης των ελληνικών δεσμεύσεων θα είναι μεγαλύτερες καθώς θα εισέλθουμε στο 8ο έτος δοκιμασίας της οικονομίας.

Ελπίζουμε ότι ακόμα και αν καθυστερήσει η τρίτη αξιολόγηση δεν θα συμβεί το ίδιο με την εκταμίευση των δόσεων ώστε να καλύψει τις ακαθάριστες χρηματοδοτικές ανάγκες της χώρας που το 2017 (α΄ ως δ΄ τρίμηνο) θα ανέλθουν σε € 16,2 δισ. – αν όλα πάνε καλά. Μόνο το 2018 οι χρηματοδοτικές ανάγκες θα είναι μικρότερες (περίπου € 5,2 δισ.) και επομένως μικρότερη η εξάρτηση από τα διακρατικά δάνεια.

Ας σημειωθεί ότι οι χρηματοδοτικές ανάγκες μπορεί να αποδειχθούν μεγαλύτερες αν δεν επιτευχθούν διάφοροι στόχοι του προγράμματος όπως είναι τα έσοδα από ιδιωτικοποιήσεις για το 2017 (€ 2,044 δισ.) και η μείωση των οφειλών των ιδιωτών προς το Δημόσιο.

 
«Τέταρτο Μνημόνιο»;

Η Ελλάδα μετά το 2018 θα χρειαστεί δάνεια για την κάλυψη των χρηματοδοτικών αναγκών της μετέπειτα περιόδου διαφορετικά οδηγείται σε διακοπή της εξυπηρέτησης των υποχρεώσεών της. Αυτά μπορούν να εξευρεθούν είτε από τις αγορές, εφόσον έχει καταφέρει να βγει σε αυτές, είτε από τον ΕΜΣ. Και αυτό το γεγονός αποτελεί πεδίο που δυσκολεύει και το κλείσιμο της αξιολόγησης λόγω των διαφορετικών προσεγγίσεων μεταξύ ΔΝΤ, Ε.Ε και ελληνικής κυβέρνησης. Προφανώς, ένα νέο αίτημα το 2018 για δάνειο από τον EΜΣ θα συνοδευθεί σύμφωνα με τους κανόνες του από ένα νέο, το τέταρτο Μνημόνιο (=πρόγραμμα προσαρμογής). Αλλά οι δυσκολίες έγκρισης ενός νέου προγράμματος από τους εταίρους που θα βρίσκονται υπό σημαντικές πολιτικές πιέσεις καθιστά επίφοβους τους όρους που θα το συνοδεύουν.

Αν δεν υπάρξει συμφωνία με τον ΕΜΣ (που σημειωτέον είναι διακυβερνητικό όργανο και όχι όργανο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής) ή χρηματοδότηση μέσω εξόδου στις αγορές, τότε η πτώχευση θα είναι αναπόφευκτη με πιθανότατη συνέπεια την έξοδο από το Ευρώ. Τα πιθανά προβλήματα που θέτει μια πτώχευση είναι προβλέψιμα – νέα καταβύθιση της παραγωγής, τραπεζική κρίση, διακοπή των εισροών από τα Διαρθρωτικά Ταμεία της ΕΕ, αβεβαιότητα και στην περίπτωση εξόδου από το κοινό νόμισμα, υποτιμήσεις του εθνικού νομίσματος, έντονες τάσεις για σπιράλ πληθωρισμού και υποτιμήσεων που θα απαιτούν μία εξαιρετικά περιοριστική νομισματική πολιτική, κλπ και με το εξωτερικό, δημόσιο και ιδιωτικό χρέος να επικρέμαται απειλητικό ως «δαμόκλειος σπάθη». Αλλά, η καθαρά οικονομική ανάλυση υποκρύπτει το σπουδαιότερο ίσως, ότι μετά από πτώχευση και έξοδο από τη ζώνη του Ευρώ θα εκλείψει ο «αυτοπεριορισμός» της ελληνικής πολιτικής εντός και μέσω του ευρωπαϊκού συστήματος με τους κανόνες του (και τις ευκαιρίες).  Η όποια κυβέρνηση τότε θα «παραδέρνει» στη θάλασσα του διεκδικητισμού κατακερματισμένων συμφερόντων και της αμοιβαίας επίρριψης ευθυνών σε ένα σχεδόν σίγουρα κατακερματισμένο πολιτικό και κοινωνικό τοπίο το οποίο θα αναζητά τη συγκρότηση μίας νέας ταυτότητας στο διεθνές περιβάλλον από χειρότερες θέσεις, τόσο εντός όσο και εκτός της χώρας.

 
Οι οικονομικές τάσεις προοιωνίζουν ανάκαμψη;

Όμως, το 2016 έδειξε ότι η ελληνική οικονομία έχει αντοχές και σταθεροποιήθηκε παρά τις αντίξοες συνθήκες που αντιμετωπίζει π.χ. λόγω των κεφαλαιακών ελέγχων και της αστάθειας στην οικονομική πολιτική. Η νέα ένταση με τους θεσμούς που προκλήθηκε τον Δεκέμβριο θα έχει πιθανόν πρόσθετες αρνητικές επιπτώσεις αν δεν ξεπερασθεί σύντομα.

Ο ρυθμός μεγέθυνσης του πραγματικού ΑΕΠ για το 2016 αναμένεται να διαμορφωθεί οριακά γύρω από το μηδέν, μετά την κατακρήμνιση του τα προηγούμενα χρόνια σωρευτικά κατά περίπου 25%. Το γ΄ τρίμηνο σημειώθηκε πάλι μεγέθυνση. Όμως, εξετάζοντας τις επιδόσεις για ένα μεγαλύτερο χρονικό διάστημα, π.χ. από το β’ τρίμηνο του 2014 διαπιστώνουμε μια τάση στασιμότητας (βλ. Διάγραμμα Ι). Η (ήδη χαμηλή) παραγωγή της μεταποίησης μειώθηκε περαιτέρω κατά 6,9% στο δωδεκάμηνο Νοέμβριος 2015 – Οκτώβριος 2016, οι εξαγωγές αγαθών και υπηρεσιών μειώθηκαν κατά 6,9% το α΄ εξάμηνο, αλλά αυξήθηκαν σημαντικά κατά 10,2% το γ΄ τρίμηνο και, παρότι εξαιρετικά ασθενικές, οι επενδύσεις παγίου κεφαλαίου αυξήθηκαν 3% το α΄ εξάμηνο και 12,6% το γ΄ τρίμηνο.

 
Θετικό είναι ότι η ανεργία μειώθηκε μολονότι εξακολουθεί να κινείται σε αρκετά υψηλά επίπεδα. Το γ’ τρίμηνο του 2016, το ποσοστό ανεργίας υποχώρησε στο 22,6%, ελαφρά χαμηλότερα από το 23,1% του προηγούμενου τριμήνου και το 24% του αντίστοιχου τριμήνου του 2015 (Διάγραμμα Ι). Η απασχόληση επίσης αυξήθηκε κατά 1,8% σε ετήσια βάση. Εξαιτίας της αύξησής της και της σταθεροποίησης του μέσου μισθού, οι αμοιβές εξαρτημένης εργασίας ανά μισθωτό αυξήθηκαν κατά 0,9% το γ΄ τρίμηνο του 2016, μετά την πτώση κατά 2,9% το 2015.

Σημειώνεται όμως, ότι η μείωση του ποσοστού ανεργίας σε ετήσια βάση συνοδεύεται με τη σημαντική εξάπλωση των λεγόμενων «ελαστικών» μορφών απασχόλησης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις φθινοπωρινές της προβλέψεις εκτιμά ότι το ποσοστό θα διαμορφωθεί στο 23,5% το 2016, ενώ το 2017 προβλέπεται να υποχωρήσει στο 22,2%.

Όμως, η μείωση της ανεργίας το 2016 δεν πρέπει να συγκαλύπτει το τεράστιο πρόβλημα που αντιμετωπίζει η χώρα μακροπρόθεσμα: Σύμφωνα με ζοφερές προβλέψεις του επικεφαλής του ευρωπαϊκού τμήματος του ΔΝΤ θα περάσουν 21 χρόνια πριν η ανεργία επιστρέψει στα προ κρίσης επίπεδα στην Ελλάδα (12 χρόνια στην Ιταλία, 10 στην Πορτογαλία και 6 στην Ισπανία). Ακόμα και αν δεχθούμε ότι οι προβλέψεις του ΔΝΤ αποδείχθηκαν συχνά στο παρελθόν ανακριβείς, θα χρειασθούν πολύ περισσότερα από την τρέχουσα διαχείριση για να επιτευχθεί ταχύτερα αισθητή μείωση της ανεργίας κάτω από το 10%. Επίσης, επιτεύχθηκε πρωτογενές πλεόνασμα, που αναμένεται να φθάσει τουλάχιστον το 1,09% του ΑΕΠ υπερκαλύπτοντας το στόχο του Προγράμματος (0,50% ΑΕΠ). Τα τελικά στοιχεία θα επικυρωθούν από την Eurostat τον Απρίλιο 2017.

Μέσα από την κρίση, αναδύεται ένα νέο εξωστρεφές οικονομικό πρότυπο, με θεμέλιο τις εξαγωγές αγαθών και υπηρεσιών (διεθνώς εμπορεύσιμων). Αυτή είναι η πιο σημαντική διαρθρωτική αλλαγή στην ελληνική οικονομία. Όπως αναφέρει και η Τράπεζα της Ελλάδος, «στην Ελλάδα την περίοδο 2010-2014 οι εμπορεύσιμες δραστηριότητες συνέβαλαν στην οικονομική προσαρμογή μέσω της μείωσης του μοναδιαίου κόστους εργασίας, με αποτέλεσμα να αποκατασταθεί σε μεγάλο βαθμό η απώλεια της ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας της περιόδου 2002-2009, κατά την οποία το μοναδιαίο κόστος εργασίας είχε αυξηθεί περίπου κατά 45%. Αντίθετα, οι μη εμπορεύσιμες δραστηριότητες αποτέλεσαν τροχοπέδη στη διαδικασία αυτή, παρά το γεγονός ότι, όπως και για τις άλλες χώρες της περιφέρειας της ευρωζώνης, ήταν η βασική πηγή της μείωσης της ανταγωνιστικότητας κόστους την περίοδο πριν από την κρίση». Μάλιστα, όπως αναφέρεται στην ίδια έκθεση, «η σχετικά καλύτερη επίδοση των εμπορεύσιμων οδήγησε σε αύξηση της συμμετοχής τους στο σύνολο της ελληνικής παραγωγής την περίοδο 2010-2014, ενισχύοντας τον εξωστρεφή χαρακτήρα της ελληνικής οικονομίας. Το μερίδιο των εμπορεύσιμων δραστηριοτήτων στη συνολική ακαθάριστη προστιθέμενη αξία αυξήθηκε από 48,8% το 2009 σε 53,1% το 2014, συγκλίνοντας σημαντικά προς το μέσο όρο της ευρωζώνης των 18 (55,8% το 2014). Αναλυτικότερα, σε σύγκριση με το 2009, η ακαθάριστη προστιθέμενη αξία των εμπορεύσιμων αγαθών και υπηρεσιών αυξήθηκε το 2014 σε σχέση με τα μη εμπορεύσιμα κατά 10,1% σε όρους όγκου παραγωγής και κατά 19% σε ονομαστικούς όρους. Συνακολούθως, η απασχόληση στον κλάδο των εμπορεύσιμων αυξήθηκε κατά 8% έναντι των μη εμπορεύσιμων». Ωστόσο, η εσωτερική υποτίμηση δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί επειδή η μείωση του κόστους παραγωγής λόγω πτώσης των μισθών δεν έχει περάσει στο βαθμό που θα έπρεπε στις τιμές.

Η ελληνική οικονομία έδειξε το β΄ εξάμηνο του 2016 ότι με σωστές πολιτικές σηματοδοτήσεις μπορεί να ανακάμψει γρήγορα. Ένα τμήμα των ελληνικών ιδιωτικών επιχειρήσεων αντέχει στην κρίση κυρίως γιατί έχει στραφεί στις εξαγωγές παρά τις δυσκολίες χρηματοδότησης και τους κεφαλαιακούς ελέγχους.

Όμως, ο χρηματοπιστωτικός τομέας εμφανίζει σημαντικές αδυναμίες καθώς χωλαίνει η εκκαθάριση των μη εξυπηρετούμενων δανείων και οι Διοικήσεις των τραπεζών έμειναν ως τα τέλη του 2016 ακέφαλες λόγω των γνωστών διενέξεων μεταξύ Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (κυβέρνησης), Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού και τραπεζών. Ο κίνδυνος ελλοχεύει να μην επαρκεί πάλι η κεφαλαιακή τους επάρκεια και να μην είναι σε θέση να χρηματοδοτούν ομαλά την παραγωγική οικονομία.

 
Αβέβαιη  η πρόβλεψη επιτάχυνσης της ανάπτυξης το 2017- περισσότερο ένα μήνυμα αισιοδοξίας παρά μία βάσιμη εκτίμηση

Ο Προϋπολογισμός 2017 προβλέπει επιτάχυνση της ανάπτυξης το 2017 (και 2018), αλλά συνολικά εκτιμώντας την κατάσταση, θεωρούμε ότι αυτή η πρόβλεψη είναι αβέβαιη και εξαρτάται από διάφορους συγκυριακούς και εξωτερικούς παράγοντες, οι οποίοι την καθιστούν περισσότερο ένα μήνυμα αισιοδοξίας παρά μία βάσιμη εκτίμηση. Στο Διάγραμμα ΙΙ που αντιγράφουμε από προηγούμενη έκθεσή μας, δείχνουμε τις διαφορές μεταξύ των διαπιστωμένων τάσεων του παρελθόντος και των ελπίδων για το μέλλον.

 
Τα δημοσιονομικά και πάλι

Σύμφωνα με τα επίσημα στοιχεία για την εκτέλεση του προϋπολογισμού σε ταμειακή βάση επιτυγχάνεται το 2016 πρωτογενές πλεόνασμα μεγαλύτερο του προβλεφθέντος. Όμως, καίτοι δεν συνιστούσε υποχρέωση της ελληνικής κυβέρνησης, παραμένει πολύ μικρότερο από το πρωτογενές πλεόνασμα που απαιτείται για την πληρωμή των τόκων του δημοσίου χρέους. Επομένως, η χώρα εξακολουθεί να εξαρτάται από τον διακρατικό δανεισμό (τα δάνεια του ΕΜΣ) για να καλύπτει τη διαφορά. Εκτός τούτων, το πρωτογενές πλεόνασμα που καταγράφεται υποκρύπτει στοιχεία που αναιρούν εν μέρει την καλή εικόνα (μη εξόφληση οφειλών του Δημοσίου, εκκρεμείς συντάξεις, ανταπόκριση σε αποφάσεις δικαστηρίων).

Το ΓΠΚΒ εκτιμά πάντως ότι η δημοσιονομική πολιτική που τείνει προς την επίτευξη πρωτογενών πλεονασμάτων είναι μεν ορθή ως προς τη γενική της στόχευση επειδή περιορίζει δυνητικά τις δανειακές ανάγκες, αλλά έχει πολλά προβλήματα λόγω του υψηλού τελικού στόχου του Προγράμματος (3,5% του ΑΕΠ από το 2018). Επιπρόσθετα η επιλογή των μέσων προς επίτευξή του επιδέχεται κριτικής.

Η δημοσιονομική (σε αντίθεση με τη μεταρρυθμιστική) πτυχή του ίδιου του προγράμματος (όπως επικαιροποιήθηκε τον Ιούνιο) αποτελεί πηγή κινδύνων για την ανάπτυξη. Ο στόχος για πρωτογενή πλεονάσματα διαρκείας μετά το 2018 ύψους 3,5% ΑΕΠ είναι αντιπαραγωγικός μολονότι πιθανόν η κυβέρνηση αναγκάζεται να τον δεχθεί. Οι νέοι φόροι για το 2017 αναμένεται ότι θα επιβραδύνουν την ανάκαμψη. Αλλά η δημόσια συζήτηση για τους φόρους χαρακτηρίζεται συχνά από μονομέρειες και υπερβολές ενώ παρακάμπτει το ζήτημα της σύνθεσης των δαπανών και φόρων.

Ότι νέες φορολογικές επιβαρύνσεις αφαιρούν εισόδημα από το εισοδηματικό κύκλωμα και επομένως έχουν δυνητικά υφεσιακή επίπτωση, συνιστά στοιχειώδες συμπέρασμα της οικονομικής ανάλυσης. Επίσης σε συνθήκες φορολογικού ανταγωνισμού που επικρατούν στη γειτονιά μας μπορεί να αποτρέπουν επενδύσεις. Αλλά, γενικά, η πρόταση για λιγότερους φόρους per se δεν συνιστά εναλλακτική λύση. Μπορεί όμως να είναι στοιχείο μιας ευρύτερης δέσμης μεταρρυθμίσεων, εφόσον σταθμιστεί ως τμήμα του συνόλου της οικονομικής πολιτικής.

Οι φορολογικοί συντελεστές αποτελούν ένα μόνον από τους πολλούς παράγοντες που λαμβάνονται υπόψη σε επενδυτικές αποφάσεις. Επομένως, «αντισταθμιστικές ενέργειες», κυρίως της κυβέρνησης π.χ. με την εκλογίκευση των δαπανών για υποδομές, είναι δυνατόν να περιορίσουν σημαντικά τις υφεσιακές επιπτώσεις των φόρων, σε συνδυασμό βεβαίως με ένα φιλικό προς την ανάπτυξη (επιχειρηματικότητα) περιβάλλον. Σε αυτό ανήκει ένα σταθερό φορολογικό σύστημα, μια μακράς πνοής οικονομική πολιτική και σειρά ολόκληρη μεταρρυθμίσεων σε δημόσια διοίκηση (με στόχο την μείωση της γραφειοκρατίας), τράπεζες, χωροταξία, δικαιοσύνη όπου οι χρονοβόρες διαδικασίες της επιβαρύνουν κυρίως τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις, ασφάλεια δικαίου, αγορές εργασίας κ.α. Σε μεγαλύτερο βάθος χρόνου, η εκπαίδευση μπορεί φυσικά να παίξει κρίσιμο ρόλο, καθώς ένα καλά εκπαιδευμένο εργατικό δυναμικό μπορεί να λειτουργήσει ως κίνητρο για επενδύσεις σε νέους τομείς. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο η μείωση των φορολογικών συντελεστών θα μπορούσε να έχει σημασία.

Σήμερα διαπιστώνουμε εκκρεμότητες στον φορολογικό τομέα πέραν των φορολογικών συντελεστών. Οι συνεχείς μεταβολές στη φορολογία πρέπει να σταματήσουν καθώς προκαλούν αβεβαιότητες και δεν επιτρέπουν σε άτομα, ελεύθερους επαγγελματίες και επιχειρηματίες να προγραμματίσουν σε βάθος χρόνου. Αποτρέπουν σοβαρούς επενδυτές και δίνουν κίνητρα για φοροδιαφυγή, την οποία η κυβέρνηση επιχειρεί μα άλλα μέτρα (ηλεκτρονικές συναλλαγές κλπ) να περιορίσει.

Η νομοθεσία είναι πολύπλοκη. Η φοροδιαφυγή παραμένει προγραμματικός στόχος της πολιτικής. Θα εκτιμήσουμε τα διάφορα μέτρα που ήδη έχει λάβει η κυβέρνηση εκ του τελικού αποτελέσματος. Εδώ απλά σημειώνουμε ότι πιθανόν η «υπεραπόδοση» των φόρων είναι μια ένδειξη ότι υπάρχει πρόοδος στην καταπολέμησή της. Θα δούμε αν αυτό θα συνεχισθεί και το 2017 όπως ελπίζει η κυβέρνηση.

Το ΓΠΚΒ υποστηρίζει από καιρό ότι οι ανοδικές τάσεις στη φορολογία πρέπει να αναστραφούν. Άλλωστε προκαλούν νέα προβλήματα στη δημοσιονομική διαχείριση, αυξάνοντας τις ληξιπρόθεσμες υποχρεώσεις των ιδιωτών προς το δημόσιο. Συγκεκριμένα, το Νοέμβριο του 2016 ανήλθαν σωρευτικά σε € 12,63 δισ., από € 11,74 δισ. τον Οκτώβριο και € 10,34 δισ. το Σεπτέμβριο. Κατά μέσο όρο το ενδεκάμηνο Ιανουάριος – Νοέμβριος 2016 αυξάνονταν κατά € 1,15 δισ. ανά μήνα.

Συνοπτικά, το επίπεδο της φορολογικής επιβάρυνσης είναι υψηλό, όχι καθαυτό, αλλά σε συνδυασμό με τις λοιπές διαρθρωτικές υστερήσεις – απρόβλεπτες μεταβολές στην οικονομική πολιτική, ανασφάλεια δικαίου, κακές υποδομές, δυσκολίες στη χρηματοδότηση επιχειρήσεων, γραφειοκρατία, φορολογική αστάθεια κλπ. Είναι σε τέτοιες συνθήκες που διογκώνονται οι αρνητικές επιπτώσεις των αυξήσεων φορολογικών συντελεστών σε επιχειρήσεις.

 
Επανεξέταση της σύνθεσης των φορολογικών εσόδων του κράτους

Με δεδομένο ότι άμεσες δραστικές περικοπές φόρων δεν είναι δυνατές, ποια είναι η εναλλακτική λύση;

Κατ’ αρχάς από την πλευρά των εσόδων το κέντρο το κέντρο βάρους πρέπει να μετατεθεί στην ανακατανομή φορολογικών βαρών και δαπανών. Και στα δύο ζητήματα αναπτύσσεται αργά κινητικότητα.

Στις διαπραγματεύσεις συζητιέται η μείωση του αφορολόγητου ορίου με ταυτόχρονη όμως θωράκιση των ευάλωτων κοινωνικών ομάδων, δηλαδή την προστασία των φτωχών. Στην Ευρώπη, ο συσχετισμός αυτός είναι ακριβώς ανάποδος από τον αντίστοιχο της Ελλάδας. Δηλαδή στη Γερμανία το αφορολόγητο όριο είναι € 8.354, με όριο φτώχειας € 11.004, στην Αυστρία τα αντίστοιχα μεγέθη είναι € 11.000 και € 13.956, στην Ολλανδία, στην Ιταλία και στην Πορτογαλία δεν υπάρχει αφορολόγητο όριο, ενώ στην Ελλάδα το «έμμεσο» αφορολόγητο όριο κυμαίνεται από € 8.636 έως € 9.500 (ανάλογα με την οικογενειακή κατάσταση) για μισθωτούς, συνταξιούχους και αγροτικές δραστηριότητες, με όριο φτώχειας τα € 4.512 ανά φορολογούμενο.

Η αναστροφή των τάσεων για αυξανόμενη φορολογική επιβάρυνση των ίδιων υποκειμένων μπορεί να γίνει με την αποτελεσματικότερη περιστολή της φοροδιαφυγής και της φοροαποφυγής και τη ριζική αναμόρφωση του φορολογικού συστήματος.

Η κυβέρνηση επιχειρεί με σειρά μέτρων (ηλεκτρονικές συναλλαγές κλπ) να περιορίσει τη φοροδιαφυγή. Το 2017 άρχισε με σειρά ολόκληρη νέων φορολογικών επιβαρύνσεων (ειδικοί φόροι κατανάλωσης, αύξηση ΦΠΑ σε νησιά του Αιγαίου, τέλος σε λογαριασμούς σταθερής τηλεπικοινωνίας κλπ) που έχουν ψηφισθεί το 2016. Μένει ανοιχτό το ενδεχόμενο νέων φόρων για το 2018.

Εννοείται ότι επιβάλλεται επανεξέταση της σύνθεσης των φορολογικών εσόδων του κράτους. Δεν είναι με κοινωνικά κριτήρια σκόπιμο να αυξάνεται το ποσοστό των εμμέσων φόρων σε σχέση με τους άμεσους, πράγμα άλλωστε που ανέκαθεν αναγνωριζόταν. Επομένως, ένα πρώτο βήμα για την ανασύνθεση των τακτικών εσόδων του κράτους θα ήταν η αλλαγή της τάσης αυτής.

 
Επανεξέταση της σύνθεσης των δαπανών (spending review)

Τώρα, ως προς την πλευρά των κρατικών δαπανών, σημειώνουμε κατ΄ αρχάς ότι η συζήτηση για τις δαπάνες δεν πρέπει να συρρικνώνει το αντικείμενό της σε οριζόντιες μειώσεις των δαπανών του κράτους συνολικά ή μεγάλων κατηγοριών (π.χ. μισθών). Γεγονός είναι βέβαια ότι οι δαπάνες ως ποσοστό του ΑΕΠ κατατάσσονται στις υψηλότερες στην Ευρωζώνη, με 55%, δηλαδή πάνω από τον μέσο όρο της (49%). Μόνον σε Φινλανδία και Γαλλία το ποσοστό είναι υψηλότερο. Αλλά, πρέπει να εξετασθεί σοβαρά και σε βάθος πώς μπορούν όχι κυρίως να μειωθούν όσο να γίνουν φιλικότερες προς την ανάπτυξη ή να υπηρετήσουν κοινωνικούς σκοπούς π.χ. μέσω μιας καλύτερης κατανομής τους. Κατά ενδιαφέροντα τρόπο η συγκριτική ανάλυση δείχνει ότι χώρες με πολύ χαμηλότερο ποσοστό δαπανών στο ΑΕΠ έχουν καλύτερες οικονομικές επιδόσεις (και ποιότητα υπηρεσιών), πράγμα που υποδεικνύει έστω έμμεσα, ότι πρέπει να υπάρχουν περιθώρια για βελτιώσεις στην Ελλάδα. Με άλλα λόγια το ζητούμενο είναι όχι λιγότερο, αλλά καλύτερο κράτος!

Επίσης, εδώ που έχουν φθάσει τα πράγματα εκτιμούμε ότι αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σημασία η ριζική επανεξέταση της κατανομής των κρατικών δαπανών (spending review). Ο κύριος στόχος θα ήταν να επιτευχθούν κατά περίπτωση εξοικονομήσεις ή και μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα των δαπανών. Το κλειδί βέβαια για την υπέρβαση των φαύλων κύκλων είναι η ανάπτυξη και οι επενδύσεις.

Συναφώς, μένει πάντοτε ανοιχτό το ζήτημα της κακοδιαχείρισης και της σπατάλης. Συμμεριζόμαστε την υπόθεση πολλών (σε κυβέρνηση και αντιπολίτευση) ότι δεν έχουν εξαντληθεί τα περιθώρια για στοχευμένες εξοικονομήσεις δαπανών π.χ. στις δημόσιες προμήθειες, τα δημόσια έργα και τις καταναλωτικές δαπάνες του κράτους.

Την επανεξέταση της σύνθεσης των δαπανών επιβάλλουν όχι μόνον το ίδιο το μέγεθος, η ποιότητα και η κακή κατανομή των δημοσίων δαπανών αλλά και οι δεσμεύσεις της Ελλάδας για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων στη δημοσιονομική διαχείριση και η ειδικότερη δημοσιονομική στόχευση για πρωτογενές πλεόνασμα 3,5% ΑΕΠ ως το 2018 και η προοπτική ενεργοποίησης του δημοσιονομικού μηχανισμού προσαρμογής («κόφτη»). Σύμφωνα με αυτόν, η κυβέρνηση είναι υποχρεωμένη να εφαρμόσει ως το τέλος του Μνημονίου τον συμφωνηθέντα αυτόματο διορθωτικό μηχανισμό («κόφτη») σε περίπτωση που διαφαίνεται ότι υπάρχει απόκλιση από τον στόχο του πρωτογενούς πλεονάσματος.  Επιπλέον, η κυβέρνηση φαίνεται ότι αποδέχεται πλέον την παράταση του δημοσιονομικού μηχανισμού τουλάχιστον για τη διετία 2019-2020, χωρίς να νομοθετήσει σήμερα συγκεκριμένα μέτρα. Θα δεχόταν ό-μως να «περιγράψει τα μέτρα που εν δυνάμει σε αυτή την περίπτωση θα χρειασθούν». Στο πλαίσιο αυτό, είναι σημαντική η πρωτοβουλία του αν. υπουργού οικονομικών κ. Γ. Χουλιαράκη να διασφαλίσει την ομαλή εκτέλεση του προϋπολογισμού του 2017. Αν υπάρξει ανταπόκριση θα αναγκασθούν τα υπουργεία να επανεξετάσουν ποιες δαπάνες διατηρούν και ποιες μειώνουν ή καταργούν. Με άλλα λόγια, οι οροφές δαπανών του Προϋπολογισμού 2017 μπορεί να επιφέρουν κάποιο εξορθολογισμό των δαπανών. Τούτο βέβαια, αν δεν επικρατήσει η «πολιτική λογική».

Ειδικότερα ο κ. Γ. Χουλιαράκης απέστειλε εγκύκλιο τον Δεκέμβριο 2016 σε όλα τα υπουργεία καλώντας τα να υπογράψουν ‘Μνημόνιο Συνεργασίας’ και να δεσμευθούν ότι

 Θα εφαρμόζουν διορθωτικές παρεμβάσεις σε περίπτωση εμφανούς απόκλισης από τους στόχους’.

 Θα λειτουργούν εσωτερικά συστήματα και μηχανισμούς παρακολούθησης της εκτέλεσης του προϋπολογισμού, ώστε να διασφαλίσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση.

 Δεν θα αναλάβουν κάποια υποχρέωση εάν δεν εξασφαλίζεται ότι υπάρχουν τα χρήματα για την κάλυψη της.

 Θα υπογράψουν μνημόνια με τους εποπτευόμενους φορείς για την λήψη κάθε πρόσφορου και αναγκαίου μέτρου, όπως η μείωση των εξόδων του φορέα, σε συνάρτηση με την πορεία υλοποίησης των εσόδων.

 Θα λάβουν τα απαραίτητα μέτρα για την ρεαλιστικότερη εκτίμηση, πρόβλεψη και παρακολούθηση των εσόδων και εξόδων των εποπτευόμενων φορέων της γενικής κυβέρνησης.

Η πρωτοβουλία αυτή έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον. Θα δούμε τι θα αποδώσει καθώς έρχεται σε πλήρη αντίθεση με την υπάρχουσα κουλτούρα δημοσιονομικής διαχείρισης.  Η εγκύκλιος υποδεικνύει ότι εντός των μεγάλων κατηγοριών πρέπει να γίνει επανεξέταση των διαφόρων δαπανών. π.χ. οι επιχορηγήσεις σε «εποπτευόμενους φορείς» που δεν έχουν ουσιαστικό ρόλο – ένα ζήτημα που εκκρεμεί εδώ και 20 χρόνια-, η χρηματοδότηση υφυπουργείων χωρίς αρμοδιότητες κλπ.

Ένα άλλο παράδειγμα ανασύνθεσης δαπανών εντός μιας κατηγορίας (των κοινωνικών δαπανών) που έχει ήδη δρομολογηθεί είναι τα προνοιακά επιδόματα. Ήδη επανεξετάζονται σε συνδυασμό με τη βαθμιαία εφαρμογή του Εισοδήματος Κοινωνικής Αλληλεγγύης. Η Παγκόσμια Τράπεζα δημοσίευσε σχετική μελέτη που μπορεί να αποτελέσει τη βάση για συγκεκριμένες αποφάσεις εξυγίανσης του προνοιακού τοπίου.

Γενικά, η δομή των δαπανών στην Ελλάδα εμφανίζει ιδιαιτερότητες συγκρινόμενη με εκείνη των χωρών του ΟΟΣΑ που προκαλούν περαιτέρω σκέψεις.

 
Διλήμματα στην πράξη (trade-offs)

Συναφώς, πριν εξαγγελθούν κάποιες δαπάνες θα πρέπει να εξετάζονται σε βάθος οι εναλλακτικές λύσεις. Η περίπτωση του έκτακτου επιδόματος στους χαμηλοσυνταξιούχους είναι χαρακτηριστική. Η «υπεραπόδοση» ορισμένων φόρων και, συναφώς, η προσδοκία ότι το 2016 θα κλείσει με μεγαλύτερο του προβλεπόμενου πλεόνασμα, έδωσε στην κυβέρνηση την ευκαιρία να χρησιμοποιήσει μέρος των εσόδων για την ενίσχυση των χαμηλοσυνταξιούχων. Εδώ παραβλέπουμε τα διαδικαστικά που αφορούν τις πιθανές χρονικές πιέσεις για την εκ-δήλωση της πρωτοβουλίας ή την περιπλοκή των σχέσεων με τους θεσμούς, και συζητούμε την ουσία.

Πρώτον, δεν φαίνεται να προηγήθηκε πειστική ιεράρχηση των κοινωνικών αναγκών. Πράγματι το έκτακτο επίδομα σε συνταξιούχους κάλυψε μόνον ένα μέρος των κοινωνικών αναγκών και οπωσδήποτε όχι με τον καλύτερο τρόπο γιατί άφησε άλλες κατηγορίες ευπαθών ομάδων, με πολύ χαμηλότερο εισόδημα από το όριο των € 850, εκτός (π.χ. μακροχρόνια άνεργους), επαναλαμβάνοντας άστοχες επιλογές του παρελθόντος.

Κατά την εκτίμησή μας, δεύτερον, μας υπενθύμισε ότι εκκρεμεί μια σε βάθος συζήτηση για την κατανομή διαθέσιμων πόρων μεταξύ επιδομάτων και κοινωνικών υπηρεσιών. Αντί του επιδόματος θα μπορούσε να είχε διερευνηθεί ποιες κοινωνικές υπηρεσίες χρειάζονται ενίσχυση, ώστε να διανεμηθούν τα € 617 εκατ. (ή μέρος τους, δεδομένου ότι η δαπάνη θα ήταν χαμηλότερη με την εισαγωγή επεξεργασμένων εισοδηματικών κριτηρίων) για τη βελτίωση των κοινωνικών υπηρεσιών π.χ. για τη λειτουργία των Μονάδων Εντατικής Θεραπείας στα νοσοκομεία, για τη διόρθωση των ελλείψεων σε φάρμακα και τμήματα χημειοθεραπείας, για τη δημιουργία κέντρων διαβίωσης ατόμων με ειδικές ανάγκες που όταν μένουν μόνα τους δεν έχουν πού και πώς να ζήσουν, για την ενίσχυση σχολείων δεύτερης ευκαιρίας, όπου εργάζονται πραγματικά υποδειγματικοί εκπαιδευτικοί, για την άμεση πρόσληψη νοσηλευτικού προσωπικού κλπ. Η βελτίωση της ποιότητας των κοινωνικών υπηρεσιών έχει πολλαπλασιαστικά αναπτυξιακά αποτελέσματα για τα ασθενέστερα στρώματα σε σχέση με τα εφάπαξ επιδόματα προς αυτά. Βέβαια η επέκταση και η αναβάθμιση των κοινωνικών υπηρεσιών απαιτεί χρόνο και θεσμούς.

Τέλος, το ασφαλιστικό μας σύστημα δεν είναι βιώσιμο. Αυτή είναι μια σκληρή αλήθεια. Σήμερα απορροφά 11% του ΑΕΠ ενώ στις υπόλοιπες ευρωπαϊκές χώρες κατά μέσον όρο 2,25% του ΑΕΠ. Το ποσοστό αναμένεται να μειωθεί οριακά μόνον τα επόμενα χρόνια. Το ασφαλιστικό σύστημα πιέζεται από τη δημογραφική γήρανση και την υψηλή ανεργία. Επομένως θα πρέπει να εξετασθεί σοβαρά πώς θα γίνει βιώσιμο.

Στο μεταξύ άρχισε ο εκ νέου υπολογισμός 2,6 εκατομμυρίων κύριων συντάξεων, αυξάνεται το κόστος εξαγοράς πλασματικών ετών, γίνεται νέα περικοπή ΕΚΑΣ κ.α. Θα δούμε τι θα αποφέρουν για τη σταθερότητα του συστήματος. Ωστόσο, μία σε βάθος οργανωμένη συζήτηση πρέπει να ξεκινήσει από τώρα για να μην αντιμετωπίζουμε τελευταία στιγμή τις καταστάσεις ως έκτακτες. Η πολιτική που αντιστέκεται σήμερα στις αναγκαίες για τη βιωσιμότητά του ασφαλιστικού συστήματος δομικές αλλαγές παραδίδει το σύστημα στις αγορές και στην τύχη.

 
Θετικά βήματα και μεταρρυθμιστικές υστερήσεις

Δεν υποτιμούμε τα πολλά θετικά βήματα της προηγούμενης περιόδου: Οι επενδύσεις στις υποδομές, κυρίως μεγάλων δρόμων, αναθερμάνθηκαν μετά τη συμφωνία της κυβέρνησης με τους κατασκευαστές ή και παραχωρησιούχους. Είναι, συναφώς, ενθαρρυντικό ότι επιδιώκεται αύξηση των δημοσίων επενδύσεων που θα επηρεάσουν και τις ιδιωτικές. Επίσης:

 Μειώθηκαν τα χρέη του Δημοσίου προς τους ιδιώτες τον Νοέμβριο του 2016 σε σύγκριση με τον Οκτώβριο 2016. Εν τούτοις, το Δημόσιο φαίνεται ότι συνεχίζει να δημιουργεί οφειλές, άλλως δεν εξηγείται γιατί η μείωση είναι τόσο μικρή. Η κυβέρνηση έλαβε € 1,8 δισ. από τους εταίρους για την εξόφλησή τους, επομένως η μείωση θα έπρεπε να είναι μεγαλύτερη.

 Άρχισε να βελτιώνεται δομικά η κοινωνική πρόνοια ώστε να πλησιάσει τα ευρωπαϊκά πρότυπα με την εφαρμογή του Εισοδήματος Κοινωνικής Αλληλεγγύης (ΕΚΑ) και ταυτόχρονη εκλογίκευση των επιδομάτων πρόνοιας. Αυτή η μεταρρύθμιση θα εξασφαλίσει τη χρηματοδότησή του ΕΚΑ, ενώ, σε συνδυασμό με μια αναμορφωμένη προστασία των ανέργων θα στήριζε την απαιτούμενη μεγαλύτερη ευελιξία στις αγορές εργασίας. Σημειώνουμε ότι η εφαρμογή του μέτρου άρχισε πιλοτικά από την προηγούμενη κυβέρνηση.

 Συστηματοποιούνται οι προσπάθειες για τον περιορισμό της φοροδιαφυγής.

 Στη Δημόσια Διοίκηση έχουν ψηφισθεί νόμοι το 2016 που προβλέπουν μεταξύ άλλων ένα νέο σύστημα κινητικότητας και αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων. Κατά ενδιαφέροντα τρόπο, ο Πρόεδρος της Βουλής δρομολόγησε διαδικασία αξιολόγησης των τυπικών και ουσιαστικών προσόντων των υπαλλήλων της.

 Σε εφαρμογή του Μνημονίου, ιδρύθηκε τελικά η Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων που αντικατέστησε τη ΓΓ Δημοσίων Εσόδων, ο Ενιαίος Φορέας Κοινωνικής Ασφάλι-σης (ΕΦΚΑ), άρχισε η διαδικασία για μια «ενοποιημένη προσέγγιση» των ανεξαρτήτων αρχών κ.α.

Γενικά λοιπόν γίνονται βήματα προς την σωστή κατεύθυνση ή, παραφράζοντας τον τίτλο ενός πρόσφατου βιβλίου, η θεσμική Ελλάδα αλλάζει.

Αλλά σε ορισμένες μεταρρυθμίσεις, οι δυσκολίες και καθυστερήσεις κρύβονται στις λεπτομέρειες. Ενδεικτικά, εκκρεμούν εγκύκλιοι για την εφαρμογή της μεταρρύθμισης του συνταξιοδοτικού και στην υγεία δεν έχει καταρτισθεί ακόμα το σχέδιο προέγκρισης των παραπομπών σε ιδιώτες παρόχους με βάση «ηλεκτρονικά παραπεμπτικά» (μνημονιακή δέσμευση) ενώ τα δημόσια νοσοκομεία εξακολουθούν να χάνουν πάνω από € 100 εκατ. από την κακή οργάνωση των προμηθειών!  Στη Δημόσια Διοίκηση ναι μεν έχουν ψηφισθεί οι νόμοι για την κινητικότητα, αλλά προϋπόθεση για την εφαρμογή της είναι να καταρτισθούν τα οργανογράμματα των υπουργείων και εποπτευόμενων ΝΠΙΔ και ΟΤΑ για να εντοπισθούν τα «κενά» που υπάρχουν. Όμως οι σχετικές διαδικασίες κατάρτισης οργανογραμμάτων καθυστερούν και η αρχική προθεσμία ολοκλήρωσής της ως τις 31 Δεκεμβρίου 2016 πέρασε χωρίς ικανοποιητικό αποτέλεσμα και έτσι δόθηκε νέα προθεσμία μέχρι τις 16 Φεβρουαρίου 2017. Εκκρεμεί επίσης η εφαρμογή του νέου συστήματος αξιολόγησης των δημοσίων υπαλλήλων. Όσοι έχουν βιώσει τις αναταράξεις που συνοδεύουν την κατάρτιση οργανισμών π.χ. στα ΑΕΙ, γνωρίζουν ότι πρόκειται για ηράκλειο έργο που απαιτεί υπέρβαση πολιτικών και κομματικών δεσμών και προσωπικών δικτυώσεων. Σε τομείς όπου δεν απαιτείται τόσο τσιμέντο όσο δομικές αλλαγές, η κατάσταση είναι συγκεχυμένη ή διαπιστώνουμε στασιμότητα.

Η εμπειρία από την εφαρμογή του τρέχοντος αλλά και των προηγούμενων δύο Μνημονίων καταδεικνύει την απόσταση ανάμεσα στην τυπική υιοθέτηση των μεταρρυθμίσεων και την αποτελεσματική εφαρμογή τους. Σύμφωνα με περιοδική έκθεση του ΟΟΣΑ (OECD Economic Surveys, 2016), η Ελλάδα εμφανίζει συγκριτικά το μικρότερο ποσοστό υλοποίησης μεταρρυθμίσεων ανάμεσα στις χώρες που κλήθηκαν να εφαρμόσουν προγράμματα προσαρμογής. Επιπρόσθετα, πάντοτε ελλοχεύει ο κίνδυνος αλλοίωσης στην πράξη ή ακόμη και εγκατάλειψης των μεταρρυθμίσεων σε βάθος χρόνου.

 
Ιδιαίτερη αναφορά πρέπει να γίνει στις ιδιωτικοποιήσεις. Σίγουρα ο κύριος στόχος τους δεν είναι εισπρακτικός. Οι ιδιωτικοποιήσεις αυξάνουν υπό όρους την οικονομική αποτελεσματικότητα, δημιουργούν θέσεις εργασίας και μπορεί να στέλνουν θετικά μηνύματα στην επενδυτική κοινότητα. Όλα αυτά αποφέρουν πιθανά έσοδα στο κράτος, στην περίπτωση που οι απώλειες ετησίων εσόδων από τις μη-ιδιωτικοποιημένες μονάδες είναι μικρότερες από το έσοδο ιδιωτικοποίησης, τις πιθανές επιβαρύνσεις που αναλαμβάνει μέσω της ιδιωτικοποίησης (π.χ. επιδοτήσεις) και τα έσοδα από τη οικονομική λειτουργία της ιδιωτικοποιημένης μονάδας, και επομένως μειώνουν την πίεση για νέους φόρους ή γενικότερα άλλες πηγές εσόδων. Όμως καθυστερούν.

Οι εγχώριοι παράγοντες ανάσχεσης παραμένουν ενεργοί σε πολλούς μεταρρυθμιστικούς τομείς όπου η κατάσταση είναι πράγματι ασαφής. Ναι μεν ψηφίσθηκαν πολυνομοσχέδια με πάσης φύσης αλλαγές αλλά οι εκκρεμότητες είναι μεγάλες και επιβαρύνουν τις σχέσεις με τους θεσμούς. Ο κατάλογος δεν φαίνεται μακρύς, περιλαμβάνει όμως κρίσιμους φακέλους: Εργασιακές σχέσεις, ιδιωτικοποιήσεις που χωλαίνουν (Ελληνικό, ΔΕΣΦΑ, ΤΡΑΙΝΟΣΕ κ.α.), κοινωνικές ασφαλίσεις των οποίων η βιωσιμότητα είναι αμφίβολη, «κόκκινα δάνεια» κ.α. Ουσιαστικά στην πράξη διακυβεύεται η συνολική ισορροπία του προγράμματος. Δεν έχει γίνει σαφές πόσο καθυστερήσεις, αδράνειες και αντιφάσεις στο μέτωπο υλοποίησης των δεσμεύσεων του Μνημονίου και η χαμηλή εμπιστοσύνη δεν αφήνουν την ελληνική οικονομία να προχωρήσει. Όπως έχουν τα πράγματα σήμερα, η ελληνική οικονομία θα δοκιμαστεί στα όρια της αντοχής της με μια ακόμα απότομη οικονομική διαταραχή («σοκ») που θα μπορούσε να προέλθει από την αποτυχία των διαπραγματεύσεων με τους εταίρους (ΕΜΣ και ΕΚΤ) ή από μια ανοιχτή πλέον σύγκρουση ΕΕ και ΔΝΤ με αποτέλεσμα την αποχώρηση του τελευταίου χωρίς εναλλακτικό σχέδιο συνέχισης του προγράμματος.

Τι προβλέπουμε μετά από όλα αυτά; Κατά πάσα πιθανότητα δεν θα λείψουν οι τριβές και μάχες οπισθοφυλακής το 2017 και οι επίσημες προσδοκίες για την ανάπτυξη θα τεθούν σε δοκιμασία. Αλλά το Μνημόνιο μάλλον θα συνεχίσει να εφαρμόζεται γιατί ευνοείται μεταξύ άλλων και από το γεγονός ότι ουδείς εκ των ιθυνόντων σε κυβέρνηση και αντιπολίτευση επιθυμεί να σκάσει η βόμβα της χρεοκοπίας στα χέρια του.

 
Συνολική αποτίμηση του Γραφείου

Ακόμα και η επίτευξη πιο αισιόδοξων προβλέψεων για ρυθμό μεγέθυνσης 0,1% το 2016 δεν ικανοποιεί βεβαίως, ιδίως αν λάβουμε υπόψη ότι τέλειωσε το όγδοο έτος της κρίσης. Αλλά πάντως θα ήταν μία θετική εξέλιξη. Το ερώτημα παραμένει αν έχουν δημιουργηθεί οι προϋποθέσεις για μια ισχυρή ανάκαμψη (όπως ελπίζει η κυβέρνηση και όλοι μας) και μάλιστα σε βάθος χρόνου («διατηρήσιμη ανάκαμψη»). Κατά τη γνώμη μας, τα δεδομένα δείχνουν ότι δεν έχουν δημιουργηθεί τέτοιες προϋποθέσεις. Και δεν έχουν απαντηθεί τα ερωτήματα ποιοί εσωτερικοί και εξωτερικοί παράγοντες ελπίζουμε ότι θα δώσουν τέτοια ώθηση. Κατά τη γνώμη μας, μόνο μια γενναία μεταρρυθμιστική προσπάθεια που θα δημιουργεί το κατάλληλο οικονομικό, επιχειρηματικό και κοινωνικό περιβάλλον θέτει τις βάσεις για τη δημιουργία αυτών των προϋποθέσεων και δημιουργεί τη δυνατότητα ανοδικής πορείας για τη χώρα.»