ΤτΕ: Κατακόρυφη μείωση του πλεονάσματος των ΟΤΑ λόγω ταχείας μείωσης των εσόδων και αύξησης δαπανών
• Η σωρευτική απώλεια στα έσοδα ξεπέρασε το 13% και προήλθε κυρίως από τη μείωση των μεταβιβάσεων (-18,2%) και λιγότερο από την πώληση αγαθών και υπηρεσιών προς τρίτους (-2,6%), ενώ τα έσοδα από φόρους επέστρεψαν στο τέλος του 2016 στα επίπεδα του τέλους του 2013
• Μεταξύ 2013 και 2016 οι ΟΤΑ μείωσαν τη συνολική δαπάνη κατά ποσοστό σχεδόν τρεις φορές μεγαλύτερο (-18,5%) από ό,τι η κεντρική κυβέρνηση (-6,2%), συνεισφέροντας στη μείωση των δαπανών της γενικής κυβέρνησης (-5,8%). Η μείωση προήλθε κυρίως από την περικοπή σχεδόν κατά 1/3 των δαπανών που σχετίζονται με τη λειτουργία και την ανάπτυξη υποδομών
• Μεταξύ 2009 και 2016 οι ΟΤΑ μείωσαν τις δαπάνες τους κατά 37%, υπεραντισταθμίζοντας τη μείωση των εσόδων τους κατά 31%
• Η συσσώρευση ληξιπρόθεσμων οφειλών, αν και ελαφρώς μειούμενη εξακολουθεί να αποτελεί πρόβλημα που δυσχεραίνει το μεσομακροπρόθεσμο οικονομικό προγραμματισμό των ΟΤΑ
• Η μικρή αποτελεσματικότητα και κερδοφορία, η υψηλή παγιοποίηση του ενεργητικού και η μεγάλη χρηματοδοτική εξάρτηση από το κράτος επηρεάζουν αρνητικά την οικονομική βιωσιμότητα των ΟΤΑ και θέτουν σε κίνδυνο την επίτευξη των μακροπρόθεσμων αναπτυξιακών στόχων τους
Η διενέργεια από κάθε ΟΤΑ ελέγχων ποιότητας της χρηματοοικονομικής του θέσης επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό διαρθρωτικών αδυναμιών και τον αποτελεσματικότερο υπολογισμό του κόστους λειτουργίας, με απώτερο σκοπό την κατάρτιση ρεαλιστικών προϋπολογισμών και συγχρόνως τη διασφάλιση της οικονομικής βιωσιμότητάς τους, επισημαίνει ανάλυση της Τραπέζης της Ελλάδος, σχετική με την συμβολή των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης στη διατήρηση της δημοσιονομικής ισορροπίας και την ενίσχυση της ανάπτυξης. Αναλυτικά η έκθεση:
Η διατήρηση της δημοσιονομικής ισορροπίας μέσω της αξιόπιστης εφαρμογής των κανόνων χρηστής διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών θεωρείται sine qua non για την ομαλή εκτέλεση του προγράμματος σύμφωνα με τη Σύμβαση Χρηματοοικονομικής Διευκόλυνσης 2015-2018 και τη συμμόρφωση της χώρας με το νέο πλαίσιο δημοσιονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ. Στο πλαίσιο της αυστηρής δημοσιονομικής πειθαρχίας, οι περιορισμένοι οικονομικοί πόροι θα πρέπει να αξιοποιούνται αποτελεσματικά ούτως ώστε να ενισχύεται ο αναπτυξιακός προσανατολισμός της οικονομίας και ταυτόχρονα να διατηρείται η δημοσιονομική ισορροπία.
Η ανάλυση επικεντρώνεται σε έναν από τους τρεις τομείς της γενικής κυβέρνησης, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ). Ως φορείς οργάνωσης, ρύθμισης και ελέγχου της τοπικής κοινωνίας και οικονομίας, οι ΟΤΑ κατέχουν περιουσιακά στοιχεία, εισπράττουν φορολογικά έσοδα, διαχειρίζονται εθνικούς πόρους, συμμετέχουν και συγχρηματοδοτούν την κατάρτιση και εκτέλεση αναπτυξιακών προγραμμάτων, συνιστούν ή συμμετέχουν σε επιχειρήσεις και κατά συνέπεια διαμορφώνουν την αναπτυξιακή πολιτική. Είναι υπεύθυνοι για το σχεδιασμό και την ανάληψη δράσεων που αποβλέπουν στην αναβάθμιση της ποιότητας ζωής και την εύρυθμη λειτουργία των πόλεων, στην προστασία του περιβάλλοντος, τη χωροταξία και την πολεοδομία, στην πολιτική προστασία, στην κοινωνική προστασία και αλληλεγγύη και στην ανάπτυξη της παιδείας, του πολιτισμού και αθλητισμού.
Ο σκοπός της ανάλυσης είναι διττός. Πρώτον, επιχειρείται η μετρήσιμη απεικόνιση της συμβολής των ΟΤΑ στην εξυγίανση των δημοσιονομικών μεγεθών και δεύτερον, αναλύεται η οικονομική βιωσιμότητά τους. Αντλούνται στατιστικά δεδομένα από δύο μη συγκρίσιμες, αλλά συμπληρωματικές, πηγές πληροφόρησης. Η πρώτη αφορά την παρακολούθηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού των ΟΤΑ. Η δεύτερη αφορά τη χρήση έξι αριθμοδεικτών χρηματοοικονομικής συμπεριφοράς με βάση τις δημοσιευμένες λογιστικές καταστάσεις των δήμων για την περίοδο 2011-2015.
Προϋπολογισμοί: εξέλιξη εσόδων και δαπανών
Η συμβολή των ΟΤΑ στη δημοσιονομική προσαρμογή της γενικής κυβέρνησης με βάση τα ταμειακά μεγέθη ήταν σημαντική και συντελέστηκε κυρίως μέσω της εμπροσθοβαρούς περιστολής της δαπάνης που υπεραντιστάθμισε τη μείωση των εσόδων τους (βλ. Διάγραμμα A).
Πράγματι, όσον αφορά το σκέλος των δαπανών, μεταξύ 2013 και 2016 οι ΟΤΑ μείωσαν τη συνολική δαπάνη κατά ποσοστό σχεδόν τρεις φορές μεγαλύτερο (-18,5%) από ό,τι η κεντρική κυβέρνηση (-6,2%), συνεισφέροντας στη μείωση των δαπανών της γενικής κυβέρνησης (-5,8%). Η μείωση προήλθε κυρίως από την περικοπή σχεδόν κατά 1/3 των δαπανών που σχετίζονται με τη λειτουργία και την ανάπτυξη υποδομών. Η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνεται και από τα εθνικολογιστικά στοιχεία. Η ποσοστιαία πτώση του ακαθάριστου σχηματισμού πάγιου κεφαλαίου ήταν περισσότερο από 5 φορές μεγαλύτερη (-6,4%) από την πτώση της τελικής καταναλωτικής δαπάνης των ΟΤΑ (-1,2%), με αποτέλεσμα οι επενδύσεις των ΟΤΑ να έχουν υποχωρήσει το 2016 σε μόλις 0,7% του ΑΕΠ, ενώ η καταναλωτική δαπάνη τους ανήλθε σε 2,6% του ΑΕΠ.
Όσον αφορά τα έσοδα, η σωρευτική απώλεια ξεπέρασε το 13% και προήλθε κυρίως από τη μείωση των μεταβιβάσεων (-18,2%) και λιγότερο από την πώληση αγαθών και υπηρεσιών προς τρίτους (-2,6%), ενώ τα έσοδα από φόρους επέστρεψαν στο τέλος του 2016 στα επίπεδα του τέλους του 2013. Στο εννεάμηνο Ιανουαρίου-Σεπτεμβρίου 2017 η ταχύτερη μείωση των εσόδων (-7,3%) σε σχέση με την οριακή αύξηση των δαπανών (0,6%) είχε ως αποτέλεσμα το πλεόνασμα των ΟΤΑ να μειωθεί κατακόρυφα.
Σύμφωνα με τα εθνικολογιστικά στοιχεία, μεταξύ 2009 και 2016 οι ΟΤΑ μείωσαν τις δαπάνες τους κατά 37%, υπεραντισταθμίζοντας τη μείωση των εσόδων τους κατά 31%. Ως ποσοστό του ΑΕΠ, οι δαπάνες και τα έσοδα κατέγραψαν σωρευτική μείωση κατά 2/3 και 1/3 της ποσοστιαίας μονάδας του ΑΕΠ αντίστοιχα. Από το 2011 καταγράφουν συνεχώς πλεόνασμα, που το 2016 ανήλθε σε 0,3% του ΑΕΠ, συνεισφέροντας θετικά στο πλεόνασμα της γενικής κυβέρνησης (0,45%).
Ληξιπρόθεσμες οφειλές
Παρά την ευθυγράμμιση των προϋπολογισμών με τις νέες πρακτικές δημοσιονομικής ευθύνης, η συσσώρευση ληξιπρόθεσμων οφειλών, αν και ελαφρώς μειούμενη (βλ. Διάγραμμα B), εξακολουθεί να αποτελεί πρόβλημα που δυσχεραίνει το μεσομακροπρόθεσμο οικονομικό προγραμματισμό των ΟΤΑ.
Η δραστική περιστολή σχεδόν κατά 2/3 των οφειλών τους το 2013 και 2014 οφείλεται κυρίως στην παροχή ειδικής κρατικής επιχορήγησης. Έκτοτε, αν και διατηρήθηκαν κοντά στο νέο χαμηλότερο επίπεδο, οι οφειλές ακολούθησαν ανοδική πορεία που ενισχύθηκε το πρώτο εννεάμηνο του 2017.6 Η δημιουργία νέων οφειλών είναι το συνδυαστικό αποτέλεσμα ενός συνόλου παραγόντων, συγκυριακών και διαρθρωτικών, οι οποίοι είναι κυρίως οι εξής: Πρώτον, έντονη μεταβλητότητα των ιδίων εσόδων, τα οποία εξαρτώνται από τη μακροοικονομική συγκυρία και τυχαίους παράγοντες με αποτέλεσμα τον κίνδυνο υπερεκτίμησης του τιθέμενου στόχου. Δεύτερον, εμφανής χρονική υστέρηση μεταξύ καταβολής της δαπάνης και είσπραξης των εσόδων. Τρίτον, μείωση της τακτικής κρατικής επιχορήγησης μέσω της παρακράτησης των κεντρικών αυτοτελών πόρων. Τέταρτον, μεγάλη χρονική διαφορά μεταξύ της ανάληψης μιας δαπάνης και καταβολής της πίστωσης. Και πέμπτον, ανάληψη χρεών νομικών προσώπων και εταιριών που ανήκουν στους ΟΤΑ. Η ένταξη των ιδιωτών οφειλετών προς τους ΟΤΑ σε πρόγραμμα ρύθμισης οφειλών καθώς και η δυνατότητα είσπραξης εσόδων και οφειλών μέσω ηλεκτρονικών συναλλαγών βελτιώνουν την ικανότητα είσπραξης των ιδίων εσόδων και κατά συνέπεια περιορίζουν τη δημιουργία νέων ληξιπρόθεσμων οφειλών, στο βαθμό βέβαια που αυτές προσδιορίζονται από τη χρονική αναντιστοιχία μεταξύ πληρωμών και εισπράξεων. Ωστόσο, οι δρομολογούμενες δημοσιονομικές παρεμβάσεις στο σκέλος των δαπανών, εάν δεν συνοδεύονται από αντίστοιχες παρεμβάσεις στο σκέλος των εσόδων, όχι μόνο δυσχεραίνουν την αποκλιμάκωση των ληξιπρόθεσμων οφειλών, αλλά και ακυρώνουν την καταβληθείσα προσπάθεια εμπέδωσης των αρχών της δημοσιονομικής ευθύνης.
Δείκτες χρηματοοικονομικής συμπεριφοράς: βαθμονόμηση επιδόσεων και κινδύνων
Η βιωσιμότητα των οικονομικών μεγεθών των ΟΤΑ έχει μεγάλη σημασία για τη χάραξη μιας μεσομακροπρόθεσμης αναπτυξιακής στρατηγικής. Προς το σκοπό αυτό, γίνεται επισκόπηση της διαμέσου τιμής ενός συνόλου έξι χρηματοοικονομικών δεικτών (βλ. τον πίνακα).
Ο υπερδιπλασιασμός της τιμής του δείκτη άμεσης ρευστότητας (liquidity) δηλώνει σαφή βελτίωση των συνθηκών ρευστότητας των δήμων, η οποία προσδιορίστηκε κυρίως από συγκυριακούς παράγοντες.
Ο δείκτης δραστηριότητας (activity) ακολούθησε έντονη πτωτική πορεία, δηλώνοντας αυξανόμενη δυσκολία είσπραξης απαιτήσεων, η οποία με τη σειρά της αντανακλά την αδυναμία των δημοτών να ανταποκριθούν στις υποχρεώσεις τους αλλά και τις καθυστερήσεις στην καταβολή των κρατικών επιχορηγήσεων.
Ο δείκτης αποδοτικότητας (return on assets – ROA), μετά από μια πορεία έντονης μεταβλητότητας εξαιτίας της ελλειμματικής θέσης μεγάλου αριθμού δήμων, επέστρεψε το 2015 στα επίπεδα του 2011.
Η θετική αυτή εξέλιξη, αν και ισχνή, οφείλεται κυρίως στη συμμόρφωση των δήμων με την απαίτηση σύνταξης και εκτέλεσης ισοσκελισμένων προϋπολογισμών.
Ο δείκτης κεφαλαιακής μόχλευσης (leverage) αποτυπώνει το βαθμό στον οποίο οι δήμοι έχουν τη δυνατότητα να λειτουργούν βασιζόμενοι περισσότερο στα δικά τους κεφάλαια και λιγότερο σε δανεισμό.
Η τιμή του δείκτη, αν και ήδη αρκούντως χαμηλή, εξακολούθησε να καταγράφει σταθερή πτωτική πορεία, δηλώνοντας κεφαλαιακή απομόχλευση.
Ο δείκτης παγιοποίησης ενεργητικού δηλώνει ότι τα 9/10 του συνολικού ενεργητικού των δήμων αποτελείται από πάγια περιουσιακά στοιχεία, εξαιτίας του πολύ μεγάλου αριθμού υποδομών που έχουν αναπτύξει για την παροχή πολλαπλού χαρακτήρα υπηρεσιών, τα οποία δύσκολα ρευστοποιούνται.
Όσο μεγαλύτερος όμως είναι ο δείκτης παγίων προς ενεργητικό, τόσο μεγαλύτερες είναι οι σταθερές και μεταβλητές δαπάνες των επενδεδυμένων σε πάγια στοιχεία κεφαλαίων (χρεωστικοί τόκοι, αποσβέσεις), με αποτέλεσμα οι δήμοι να είναι υποχρεωμένοι να αυξάνουν συνεχώς τον κύκλο των εργασιών τους για την εξεύρεση διαρκώς νέων πόρων. Ο δείκτης αποτελεσματικότητας (efficiency) μετρά πόσες χρηματικές μονάδες πρέπει να “πληρώσει” ο δήμος σε όρους λειτουργικών εξόδων για να “εισπράξει” μια πρόσθετη χρηματική μονάδα λειτουργικών εσόδων. Όσο μεγαλύτερος είναι ο δείκτης, τόσο λιγότερο κερδοφόρος είναι ο δήμος. Μεταξύ 2011 και 2015 ο δείκτης παρέμεινε σχεδόν αμετάβλητος, λαμβάνοντας υψηλές τιμές χωρίς να εμφανίσει σημάδια ορατής βελτίωσης.
Τελικές παρατηρήσεις
Η εξέταση των οικονομικών μεγεθών των ΟΤΑ με τη χρήση δύο διαφορετικών βάσεων στατιστικών δεδομένων παρέχει ενδιαφέρουσα πληροφόρηση που αφορά τόσο το βαθμό δημοσιονομικής συμμόρφωσης όσο και την οικονομική βιωσιμότητα.
Αν και οι δύο βάσεις δεδομένων δεν είναι συγκρίσιμες μεταξύ τους, αφού βασίζονται σε δύο διαφορετικά συστήματα λογιστικής, τα ευρήματα ωστόσο της ανάλυσης χαρακτηρίζονται από εσωτερική συνέπεια, καθιστώντας δυνατή την εξαγωγή τουλάχιστον δύο κοινών συμπερασμάτων.
Πρώτον, η εξέλιξη των ταμειακών στοιχείων εσόδων και δαπανών με βάση την παρακολούθηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού αλλά και των λειτουργικών εσόδων και δαπανών με βάση τις δημοσιευμένες λογιστικές καταστάσεις των δήμων καταδεικνύει τη σημαντική συμβολή των ΟΤΑ στην προσπάθεια δημοσιονομικής προσαρμογής, όπως αποτυπώθηκε στην κατάρτιση και εκτέλεση ισοσκελισμένων ή ακόμη και πλεονασματικών προϋπολογισμών και στην πραγματοποίηση θετικών καθαρών αποτελεσμάτων χρήσεως.
Δεύτερον, η εξέταση των δεικτών χρηματοοικονομικής συμπεριφοράς παρέχει χρήσιμες ενδείξεις βελτίωσης, αν και μικρής και βραδείας, της χρηματοοικονομικής εικόνας των δήμων, που συνοψίζεται στη βελτίωση της ρευστότητας, στην οριακή αύξηση της αποδοτικότητας και στην απομόχλευση. Ωστόσο, η μικρή αποτελεσματικότητα και κερδοφορία, η υψηλή παγιοποίηση του ενεργητικού και η μεγάλη χρηματοδοτική εξάρτηση από το κράτος επηρεάζουν αρνητικά την οικονομική βιωσιμότητα των ΟΤΑ και θέτουν σε κίνδυνο την επίτευξη των μακροπρόθεσμων αναπτυξιακών στόχων τους. Παράγοντας αποτροπής αυτού του κινδύνου και ενίσχυσης της οικονομικής αυτοτέλειάς τους θα μπορούσε να είναι η παροχή της δυνατότητας απευθείας είσπραξης φορολογικών εσόδων, όπως για παράδειγμα του ενιαίου φόρου ιδιοκτησίας ακινήτων (ΕΝΦΙΑ). Επιπρόσθετα, η διενέργεια από κάθε ΟΤΑ ελέγχων ποιότητας της χρηματοοικονομικής του θέσης επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό διαρθρωτικών αδυναμιών και τον αποτελεσματικότερο υπολογισμό του κόστους λειτουργίας, με απώτερο σκοπό την κατάρτιση ρεαλιστικών προϋπολογισμών και συγχρόνως τη διασφάλιση της οικονομικής βιωσιμότητάς τους.
