Η τελική πράξη του Ελσίνκι στα 50: Σχετική ή κειμήλιο;

Του Ian Bond, Αναπληρωτή Διευθυντή του Centre for European Reform

 
Πριν από πενήντα χρόνια, την 1η Αυγούστου 1975, υπογράφηκε στο Ελσίνκι η Τελική Πράξη της Διάσκεψης για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη (ΔΑΣΕ). Αυτό το ιστορικό κείμενο, που γεννήθηκε στην περίοδο της ύφεσης μεταξύ Δύσης και Σοβιετικού μπλοκ, θεωρήθηκε αρχικά από πολλούς στη Δύση ως νίκη της Σοβιετικής Ένωσης, καθώς φαινομενικά επικύρωνε τη σοβιετική κυριαρχία στην Ανατολική Ευρώπη με αντάλλαγμα μη εφαρμόσιμες υποσχέσεις για σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Ωστόσο, η πορεία των πραγμάτων απέδειξε το αντίθετο. Σήμερα, με την Ευρώπη να βρίσκεται σε μια πολύ διαφορετική κατάσταση, τίθεται το ερώτημα: παραμένουν η Τελική Πράξη και ο Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη (ΟΑΣΕ), ο οποίος προέκυψε από αυτήν, κάτι περισσότερο από ιστορικά κειμήλια;

 
Τι είναι η τελική πράξη του Ελσίνκι;

Η Τελική Πράξη του Ελσίνκι είχε ως στόχο να επιτύχει μια ισορροπία: να ικανοποιήσει την επιθυμία της Σοβιετικής Ένωσης για δυτική αποδοχή της μεταπολεμικής διαίρεσης της Ευρώπης, ενώ ταυτόχρονα να διατηρήσει ανοιχτή τη δυνατότητα ειρηνικής αλλαγής, επιθυμία της Δύσης. Η ΔΑΣΕ συγκέντρωσε 33 ευρωπαϊκές χώρες, συν τις ΗΠΑ και τον Καναδά, με μόνες εξαιρέσεις την Αλβανία και την Ανδόρα. Ακόμη και η Αγία Έδρα συμμετείχε.

Οι διαπραγματεύσεις διήρκεσαν δύο χρόνια, από τον Σεπτέμβριο του 1973 έως τον Ιούλιο του 1975, και κορυφώθηκαν με τη σύνοδο κορυφής στο Ελσίνκι, όπου οι αρχηγοί κρατών ή κυβερνήσεων και των 35 κρατών υπέγραψαν την Τελική Πράξη. Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι η Τελική Πράξη δεν είναι μια νομικά δεσμευτική συνθήκη. Οι δεσμεύσεις της, όπως και οι μετέπειτα δεσμεύσεις της ΔΑΣΕ/ΟΑΣΕ, περιγράφονται ως «πολιτικά δεσμευτικές».

Η Τελική Πράξη χωρίζεται σε τρία «καλάθια» (στην ορολογία της ΔΑΣΕ/ΟΑΣΕ):

1. Ασφάλεια: Αυτό το καλάθι περιείχε τα σημαντικότερα στοιχεία. Η «Διακήρυξη αρχών που διέπουν τις σχέσεις μεταξύ των συμμετεχόντων κρατών» καθόριζε δέκα αρχές, οι περισσότερες από τις οποίες ήταν αυτονόητες. Μεταξύ αυτών ήταν η κυριαρχική ισότητα, ο σεβασμός των δικαιωμάτων που είναι εγγενή στην κυριαρχία (συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος κάθε κράτους να επιλέγει το πολιτικό, κοινωνικό, οικονομικό και πολιτιστικό του σύστημα και τους φίλους του – η λεγόμενη ρήτρα του Άμλετ), η αποχή από την απειλή ή τη χρήση βίας, το απαραβίαστο των συνόρων, η εδαφική ακεραιότητα των κρατών, η ειρηνική επίλυση των διαφορών, η μη επέμβαση στις εσωτερικές υποθέσεις, ο σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών (συμπεριλαμβανομένης της ελευθερίας σκέψης, συνείδησης, θρησκείας ή πεποιθήσεων), η ισότητα των δικαιωμάτων και η αυτοδιάθεση των λαών, η συνεργασία μεταξύ κρατών, και η εκπλήρωση καλή τη πίστει των υποχρεώσεων βάσει του διεθνούς δικαίου. Η αρχή των ανθρωπίνων δικαιωμάτων ήταν ένα ισχυρό εργαλείο για τους αντιφρονούντες στο κομμουνιστικό μπλοκ, καθώς αναγνώριζε το δικαίωμα των ατόμων να γνωρίζουν και να ενεργούν βάσει των δικαιωμάτων τους. Το πρώτο καλάθι περιλάμβανε επίσης μέτρα οικοδόμησης εμπιστοσύνης στον στρατιωτικό τομέα, όπως η υποχρεωτική ειδοποίηση 21 ημέρες πριν από στρατιωτικές ασκήσεις με περισσότερους από 25.000 στρατιώτες και η ενθάρρυνση για πρόσκληση παρατηρητών.
2. Οικονομία, Επιστήμη και Περιβάλλον: Αυτό το καλάθι αποσκοπούσε στην αύξηση των εμπορικών και οικονομικών επαφών Ανατολής-Δύσης, συμπεριλαμβανομένης της μείωσης των εμπορικών φραγμών, λαμβάνοντας υπόψη τα διαφορετικά οικονομικά συστήματα. Κάλυπτε τομείς όπως οι συνθήκες για τους ξένους επιχειρηματικούς εκπροσώπους, κοινά έργα σε τομείς όπως η ενέργεια και οι μεταφορές, η επιστημονική και τεχνολογική συνεργασία, η συνεργασία για τον έλεγχο της ρύπανσης, και η βελτίωση των συνθηκών για τους μετανάστες εργαζόμενους.
3. Ανθρωπιστικά Θέματα: Το τρίτο καλάθι αντανακλούσε εν μέρει τις δυτικές ανησυχίες για τον αντίκτυπο του Σιδηρού Παραπετάσματος στις διχασμένες οικογένειες. Τα συμμετέχοντα κράτη συμφώνησαν, για παράδειγμα, να «εξετάσουν ευνοϊκά» αιτήσεις για επίσκεψη μελών οικογενειών που ζουν σε άλλα κράτη. Υπήρχαν επίσης διατάξεις για την ευκολότερη διανομή πληροφοριών σε άλλα κράτη, τη βελτίωση των συνθηκών για τους ξένους δημοσιογράφους, καθώς και την ενθάρρυνση πολιτιστικών, εκπαιδευτικών και επιστημονικών ανταλλαγών και την εκμάθηση ξένων γλωσσών.

Τέλος, υπήρχε ένα σύντομο τμήμα, κατόπιν επιμονής της Μάλτας, για την ασφάλεια και τη συνεργασία στη Μεσόγειο.

 
Η άνοδος και η πτώση της διαδικασίας του Ελσίνκι

Η πρώτη δεκαετία της ΔΑΣΕ χαρακτηρίστηκε από μη παραγωγικές συναντήσεις επανεξέτασης, όπου η Δύση προσπαθούσε να λογοδοτήσει τις κομμουνιστικές χώρες για την αποτυχία τους να τηρήσουν τις δεσμεύσεις τους. Η κατάσταση άλλαξε όταν ο Μιχαήλ Γκορμπατσόφ ανέλαβε την εξουσία στη Σοβιετική Ένωση το 1985, και το κομμουνιστικό μπλοκ άρχισε να λαμβάνει σοβαρά υπόψη τις δεσμεύσεις της ΔΑΣΕ για τα ανθρώπινα δικαιώματα και τη δημοκρατία. Μια σημαντική εξέλιξη σημειώθηκε τον Οκτώβριο του 1991, σε μια συνάντηση της ΔΑΣΕ στη Μόσχα, όπου τα συμμετέχοντα κράτη «κατηγορηματικά και αμετάκλητα δήλωσαν ότι οι δεσμεύσεις που αναλήφθηκαν στον τομέα της ανθρώπινης διάστασης της ΔΑΣΕ αποτελούν θέματα άμεσης και νόμιμης ανησυχίας για όλα τα συμμετέχοντα κράτη και δεν ανήκουν αποκλειστικά στις εσωτερικές υποθέσεις του ενδιαφερόμενου κράτους». Αυτό ήταν ένα σημαντικό βήμα μπροστά από την προηγούμενη σοβιετική θέση που θεωρούσε την ανάδειξη ζητημάτων ανθρωπίνων δικαιωμάτων ως παρέμβαση στις εσωτερικές της υποθέσεις.

Μέσα σε τρεις μήνες από αυτή τη συνάντηση, η Σοβιετική Ένωση έπαψε να υπάρχει, αλλά όλα τα κράτη που προέκυψαν από αυτήν και από την πρώην Γιουγκοσλαβία (με εξαίρεση το Κοσσυφοπέδιο), εντάχθηκαν στη ΔΑΣΕ/ΟΑΣΕ και υπέγραψαν την Τελική Πράξη του Ελσίνκι. Καθ’ όλη τη δεκαετία του 1990, η ΔΑΣΕ (που μετονομάστηκε σε ΟΑΣΕ το 1995) συνέχισε να διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στη μετάβαση της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης και των πρώην σοβιετικών κρατών προς τη δημοκρατία, καθώς και στη μετασυγκρουσιακή σταθεροποίηση των πρώην γιουγκοσλαβικών κρατών. Το σύνολο των δεσμεύσεων της για τα ανθρώπινα δικαιώματα και τη στρατιωτική διαφάνεια επεκτάθηκε δραματικά, και ανέλαβε νέους τομείς εργασίας, όπως η βελτίωση των προτύπων των αστυνομικών υπηρεσιών σε μετακομμουνιστικές χώρες.

Σήμερα, ο ΟΑΣΕ έχει 57 συμμετέχοντα κράτη μετά την είσοδο της Μογγολίας το 2012. Διαθέτει έδρα και γραμματεία στη Βιέννη, όπου εδρεύει και ένα από τα τρία του θεσμικά όργανα, ο Εκπρόσωπος για την Ελευθερία των Μέσων Ενημέρωσης. Τα άλλα θεσμικά όργανα είναι ο Ύπατος Αρμοστής για τις Εθνικές Μειονότητες (HCNM) στη Χάγη και το Γραφείο για τους Δημοκρατικούς Θεσμούς και τα Ανθρώπινα Δικαιώματα (ODIHR) στη Βαρσοβία, το οποίο, μεταξύ άλλων, διενεργεί παρακολούθηση εκλογών σε συμμετέχοντα κράτη.

Ο ΟΑΣΕ έχει αναπτύξει αποστολές σε 20 κράτη σε διάφορες χρονικές στιγμές και εξακολουθεί να διατηρεί «επιχειρήσεις πεδίου» σε 12 χώρες, με ποικίλα μεγέθη και εντολές. Παραδείγματα περιλαμβάνουν την αποστολή στο Κοσσυφοπέδιο, η οποία το 2000 είχε πάνω από 2.500 διεθνείς και τοπικούς υπαλλήλους και ήταν υπεύθυνη για την εκπαίδευση της αστυνομικής υπηρεσίας του Κοσσυφοφοπεδίου, καθώς και την Ομάδα Βοήθειας του ΟΑΣΕ στην Τσετσενία, η οποία λειτούργησε από το 1995 έως το 2002 και συνέβαλε στη μεσολάβηση της συμφωνίας του Khasavyurt που έληξε τον πρώτο πόλεμο της Τσετσενίας.

 
Η ρωσική αντίσταση και η παραγκώνιση του ΟΑΣΕ

Ωστόσο, η επιτυχημένη, έστω και προσωρινά, ειρηνευτική δράση του ΟΑΣΕ στην Τσετσενία δημιούργησε επίσης δυσαρέσκεια σε τμήματα του ρωσικού κατεστημένου. Για τον Βλαντιμίρ Πούτιν, ο ΟΑΣΕ είχε επικεντρωθεί υπερβολικά στα ανθρώπινα δικαιώματα, εις βάρος των ζητημάτων ασφάλειας και οικονομίας. Επιπλέον, συγκεντρώνοντας τις επιχειρήσεις του σε μετακομμουνιστικά κράτη, ο ΟΑΣΕ είχε διαιρέσει την Ευρώπη σε δυτικά «υποκείμενα» και ανατολικά «αντικείμενα». Η Ρωσία μπλόκαρε την τελική διακήρυξη της υπουργικής συνάντησης του ΟΑΣΕ τον Νοέμβριο του 2000, την πρώτη μετά την ανάληψη της προεδρίας από τον Πούτιν.

Κατά τη διάρκεια του δεύτερου πολέμου της Τσετσενίας, που ξεκίνησε από τον Πούτιν, η Ομάδα Βοήθειας στην Τσετσενία εμποδίστηκε να εκτελέσει την αποστολή της και έκλεισε. Το 2002, η Ρωσία ενθάρρυνε τη Λευκορωσία να κλείσει την Συμβουλευτική και Παρακολούθηση Ομάδα του ΟΑΣΕ στο Μινσκ, η οποία εργαζόταν για τη βελτίωση της κατάστασης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στη χώρα. Μετά τη ρωσική εισβολή στη Γεωργία το 2008, η Μόσχα διασφάλισε ότι η αποστολή του ΟΑΣΕ στη Γεωργία έκλεισε επίσης. Παρόλο που η Ρωσία δεν μπλόκαρε την ανάπτυξη αποστολής παρακολούθησης του ΟΑΣΕ στην Ουκρανία μετά την προσάρτηση της Κριμαίας το 2014, απέτρεψε την αποστολή από το να λειτουργήσει στην Κριμαία και αργότερα εμπόδισε το έργο της σε ρωσοκρατούμενα μέρη της ανατολικής περιοχής του Ντονμπάς. Μετά την πλήρους κλίμακας ρωσική εισβολή στην Ουκρανία το 2022, η αποστολή έπρεπε να εκκενωθεί, και οι de facto αρχές στην κατεχόμενη Ουκρανία φυλάκισαν αργότερα ορισμένους από τους τοπικούς της υπαλλήλους.

 
Ποιος φταίει;

Ο ΟΑΣΕ έχει γίνει ο ξεχασμένος οργανισμός στην αρχιτεκτονική ασφάλειας της Ευρώπης, και η Ρωσία φέρει την πρωταρχική ευθύνη γι’ αυτό. Κατά τη διάρκεια των 25 ετών της θητείας του, ο Πούτιν έχει παραβιάσει και τις δέκα αρχές του Ελσίνκι και πολλές άλλες δεσμεύσεις του ΟΑΣΕ, συμπεριλαμβανομένων αυτών για τη στρατιωτική διαφάνεια. Η Ρωσία έχει σταδιακά δυσκολέψει τον ΟΑΣΕ να εξετάζει γεγονότα στη Ρωσία, για παράδειγμα αρνούμενη να επιτρέψει την παρακολούθηση ρωσικών εκλογών από τον ΟΑΣΕ και πιέζοντας τον προϋπολογισμό του ΟΑΣΕ απειλώντας να ασκήσει βέτο στις απαραίτητες αυξήσεις. Στην ομιλία του στη Διάσκεψη Ασφαλείας του Μονάχου το 2007, ο Πούτιν επιτέθηκε στη μετατροπή του ΟΑΣΕ σε «χυδαίο όργανο σχεδιασμένο να προωθεί τα συμφέροντα της εξωτερικής πολιτικής μιας χώρας ή μιας ομάδας χωρών». Απέρριψε τη δήλωση του 1991 ότι τα ανθρώπινα δικαιώματα αποτελούσαν νόμιμη ανησυχία για όλα τα συμμετέχοντα κράτη, επιστρέφοντας στη θέση ότι οι προσπάθειες του ΟΑΣΕ για την προώθηση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και της δημοκρατίας συνιστούσαν παρέμβαση στις εσωτερικές υποθέσεις.

Ο ΟΑΣΕ βρίσκεται σε δύσκολη θέση λόγω του γεγονότος ότι, με λίγες εξαιρέσεις, οι αποφάσεις μπορούν να ληφθούν μόνο με συναίνεση, και δεν υπάρχουν μέσα για να αναγκαστεί ένα συμμετέχον κράτος να συμμορφωθεί με τις υποχρεώσεις του. Υπάρχουν μηχανισμοί που επιτρέπουν σε ομάδες κρατών να διορίσουν έναν ειδικό εισηγητή για να διερευνήσει «μια ιδιαίτερα σοβαρή απειλή για την εκπλήρωση» των δεσμεύσεων του ΟΑΣΕ για τα ανθρώπινα δικαιώματα, και ένα ή περισσότερα κράτη μπορούν να ζητήσουν από άλλο κράτος να εξηγήσει ασυνήθιστη στρατιωτική δραστηριότητα ή να αποδεχθεί επιθεώρηση μιας καθορισμένης περιοχής του εδάφους του όπου λαμβάνει χώρα ύποπτη στρατιωτική δραστηριότητα. Ωστόσο, τα τελευταία χρόνια, η Ρωσία έχει αρνηθεί να συνεργαστεί με εισηγητές που διερευνούν παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων σε κατεχόμενες περιοχές της Ουκρανίας ή να επιτρέψει επιθεωρήσεις στρατιωτικής δραστηριότητας.

Ωστόσο, και η Δύση, και ιδιαίτερα οι Ευρωπαίοι, έχουν κάνει λιγότερα από όσα θα μπορούσαν για να δείξουν ότι εκτιμούν τον οργανισμό. Όταν οι Ρώσοι κατηγορούν τον ΟΑΣΕ για δύο μέτρα και δύο σταθμά, δεν είναι εντελώς λάθος. Η δυτική παρέμβαση στο Κοσσυφοπέδιο το 1999 ήταν ηθικά δικαιολογημένη, αλλά δύσκολα σεβόταν τις αρχές του Ελσίνκι. Όταν προέκυπταν εντάσεις στον μετακομμουνιστικό χώρο, οι δυτικές χώρες ήταν πρόθυμες να εμπλέξουν τον ΟΑΣΕ στην πρόληψη συγκρούσεων, τη διαχείριση κρίσεων και τη μετασυγκρουσιακή ανασυγκρότηση. Όταν προέκυπταν στη Δυτική Ευρώπη, τον κρατούσαν εκτός. Για παράδειγμα, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία συνεργάστηκαν και με άλλα κράτη μέλη της ΕΕ για να αποκλείσουν οποιονδήποτε ρόλο του ΟΑΣΕ σε σχέση με τη Βόρεια Ιρλανδία, παρόλο που σε ορισμένες περιπτώσεις η εμπειρογνωμοσύνη των θεσμικών οργάνων του ΟΑΣΕ θα μπορούσε να ήταν χρήσιμη. Ενώ το Ηνωμένο Βασίλειο και οι ΗΠΑ ήταν πρόθυμες να στείλουν παρατηρητές εκλογών του ΟΑΣΕ σε πρώην σοβιετικά κράτη και να διασφαλίσουν ότι θα έβλεπαν όσο το δυνατόν περισσότερο από κάθε στάδιο της εκλογικής διαδικασίας, η δική τους νομοθεσία καθιστούσε δύσκολο ή αδύνατο για τους παρατηρητές να έχουν παρόμοια επίπεδα πρόσβασης. Και πάνω απ’ όλα, καθώς η ΕΕ διευρύνθηκε, προστάτευσε υποψηφίους καθώς και κράτη μέλη από τον έλεγχο του ΟΑΣΕ, εκτός από την παρακολούθηση εκλογών. Όσο κι αν ήταν αστήρικτα τα ρωσικά επιχειρήματα για τα ανθρώπινα δικαιώματα των ρωσόφωνων μειονοτήτων στην Εσθονία και τη Λετονία, η υποστήριξη της ΕΕ για το κλείσιμο των αποστολών του ΟΑΣΕ στις δύο χώρες το 2001 τροφοδότησε την ρωσική αφήγηση ότι ο ΟΑΣΕ αντιμετώπιζε ορισμένες χώρες με μεγαλύτερη επιείκεια από άλλες.

 
Τι πρέπει να γίνει;

Η βραχυπρόθεσμη πρόγνωση για τον ΟΑΣΕ είναι κακή. Η τελευταία υπουργική συνάντηση, στη Μάλτα τον Δεκέμβριο του 2024, δεν μπόρεσε να συμφωνήσει σε τίποτα ουσιαστικό – παρά μόνο στους διορισμούς τεσσάρων ανώτερων αξιωματούχων και την ημερομηνία και τον τόπο της επόμενης συνάντησης.

Παρόλα αυτά, θα ήταν λάθος να κλείσει ο οργανισμός ή να παραδοθεί η Τελική Πράξη στα αρχεία. Τελικά, ο πόλεμος της Ρωσίας στην Ουκρανία θα τελειώσει και κάποια μορφή ειρήνης θα επιστρέψει στην Ευρώπη. Σε αυτό το σημείο, οι δέκα αρχές της Τελικής Πράξης του Ελσίνκι θα πρέπει να γίνουν ξανά ελάχιστα πρότυπα που θα πρέπει να πληρούν τα κράτη τόσο εσωτερικά όσο και στις σχέσεις τους μεταξύ τους. Οι επιφυλακτικοί αντίπαλοι μπορεί να δουν τα οφέλη των μέτρων οικοδόμησης στρατιωτικής εμπιστοσύνης – αν και με λιγότερα κενά από τους προκατόχους τους. Οι περισσότερες από τις οικονομικές διατάξεις της Τελικής Πράξης είναι παρωχημένες όταν όλα τα συμμετέχοντα κράτη είναι λίγο πολύ οικονομίες αγοράς, αλλά η συνεργασία σε επιστημονικά και περιβαλλοντικά ζητήματα είναι αξιόλογη, ακόμη και μεταξύ αντιπάλων. Ομοίως, τα κατασταλτικά μέτρα κατά των Σοβιετικών πολιτών που είναι παντρεμένοι με Δυτικούς μπορεί να μην αποτελούν πλέον ανησυχία, αλλά ζητήματα όπως η επανένωση οικογενειών και η πρόσβαση σε πληροφορίες παραμένουν.

Όπως συνέβη με την αντικατάσταση της Κοινωνίας των Εθνών από τα Ηνωμένα Έθνη στο τέλος του Δευτέρου Παγκοσμίου Πολέμου, οι νέες ρυθμίσεις ασφαλείας για την Ευρώπη θα ήταν καλύτερες αν ενσωμάτωναν τα μέρη της Τελικής Πράξης και άλλα στοιχεία του ΟΑΣΕ που έχουν δείξει την αξία τους, ενώ θα απέρριπταν αυτά που συνέβαλαν στην τρέχουσα κατάσταση. Η ευρωπαϊκή ασφάλεια βρίσκεται σε χειρότερη κατάσταση τώρα από ό,τι το 1975, αλλά είναι απίθανο να παραμείνει έτσι για πάντα. Εάν η διαδικασία του Ελσίνκι δεν υφίσταται πλέον όταν η Ρωσία και η Δύση αναζητούν τρόπους διαχείρισης των συγκρούσεών τους, θα χρειαστεί να εφεύρουν κάτι πολύ παρόμοιο. Η Τελική Πράξη διαπραγματεύτηκε μεταξύ εχθρικών μπλοκ (με τη βοήθεια ουδέτερων και αδέσμευτων χωρών), ως τρόπος ρύθμισης των αντιπαραθέσεων, και για τα πρώτα 25 χρόνια το έκανε με επιτυχία. Η Δύση είχε συνηθίσει μετά τον Ψυχρό Πόλεμο να βλέπει τον ΟΑΣΕ ως εργαλείο για την επίλυση προβλημάτων σε μετακομμουνιστικά κράτη, ενώ τον κρατούσε εκτός των δικών της υποθέσεων. Η πραγματική του αξία, όμως, έγκειται στην ικανότητά του να ρυθμίζει τις σχέσεις μεταξύ αντιπάλων.

 
Με πληροφορίες από Centre for European Reform (cer.eu)

 
mywaypress.gr –Περιεχόμενο αξίας με την υποστήριξη  υβριδικής νοημοσύνης.

Για  αναγνώστες με μεγάλο εύρος προσοχής.